JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO
EXPEDIENTE: SUP-JDC-005/2003
ACTORES: BEATRIZ EMILIA GONZÁLEZ LOBATO, MARGARITA ELENA TAPIA FONLLEM, ANTONIO TERRAZAS AGUIRRE, SARA ROMÁN ESQUIVEL y VERÓNICA ORTIZ LANGURAIN
AUTORIDAD RESPONSABLE: CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL
TERCERO INTERESADO: MÉXICO POSIBLE
MAGISTRADO PONENTE: JOSÉ FERNANDO OJESTO MARTÍNEZ PORCAYO
SECRETARIA INSTRUCTORA: YOLLI GARCÍA ALVAREZ
México Distrito Federal a veintiocho de febrero de dos mil tres.
VISTOS para resolver los autos del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, promovido por Beatriz Emilia González Lobato, Margarita Elena Tapia Fonllem, Antonio Terrazas Aguirre, Sara Román Esquivel y Verónica Ortiz Langurain, en contra de la resolución pronunciada por el Consejo General del Instituto Federal Electoral el dieciocho de diciembre de dos mil dos, en el expediente identificado con el número JGE/QBEGL/CG/065/2002; y
R E S U L T A N D O
I. El Consejo General del Instituto Federal Electoral en su resolución CG122/2002, al otorgar el registro como Partido Político Nacional a México Posible, le ordenó en su resolutivo segundo lo siguiente:
“SEGUNDO. En razón de lo descrito por el considerando VI, comuníquese al Partido Político México Posible que debe adecuar sus documentos básicos a fin de cumplir con cabalidad con los extremos establecidos por los artículos 26 y 27 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales conforme lo indiquen sus estatutos antes de que inicie el proceso electoral federal 2002-2003 en octubre de este año, en el entendido que de no hacerlo en la forma y tiempo señalado se le cancelará el registro como Partido Político Nacional.”
Resolución que fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiséis de julio de dos mil dos.
II. El primero de septiembre del año próximo pasado, en cumplimiento a la resolución anteriormente citada, la Coordinadora Nacional del Partido México Posible aprobó las reformas a los documentos básicos del partido.
III. Inconformes con los cambios realizados al artículo 27 de los Estatutos del Partido México Posible, Beatriz Emilia González Lobato, Francisco Avellaneda Santibáñez, Margarita Elena Tapia Fonllem, Antonio Terrazas Aguirre, Sara Román Esquivel y Verónica Ortiz Lagurain, presentaron el veintitrés de septiembre pasado ante el Instituto Federal Electoral, una inconformidad en contra de Sergio Aguayo Quezada en su carácter de Presidente de la Coordinadora Nacional del Partido México Posible.
IV. El dieciocho de diciembre último, el Consejo General del Instituto Federal Electoral dicto la resolución CG241/2002, relativa al expediente JGE/QBEGL7CG706572002, formado con motivo del procedimiento administrativo sancionatorio iniciado en contra del Partido Político Nacional México Posible, por hechos que constituyen probables infracciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Las consideraciones, en lo que importa, y los puntos resolutivos del fallo en comento se transcriben a continuación:
CONSIDERANDOS
1.- Que en términos del artículo 270 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, el Consejo General tiene facultad para conocer de las infracciones a la normatividad electoral federal, sustanciar el procedimiento administrativo respectivo a través de la Junta General Ejecutiva del Instituto, la cual elabora el Dictamen correspondiente para ser sometido, previos los trámites a que se refieren los artículos 42, 43 y 44 del Reglamento para la Tramitación de los Procedimientos para el Conocimiento de las Faltas y Aplicación de las Sanciones Administrativas Establecidas en el Título Quinto del Libro Quinto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, a la consideración del órgano superior de dirección, para que en ejercicio de las facultades que le otorga el Código de la materia determine lo conducente.
2.- Que de conformidad con lo que establece el artículo 45 del Reglamento, se somete el dictamen y el proyecto de resolución a la consideración del órgano superior de dirección, para que en ejercicio de las facultades que le otorga el Código de la materia determine lo conducente y aplique las sanciones que en su caso procedan.
3.- Que en virtud de lo dispuesto por el artículo 38, párrafo 1, inciso a) del Código Electoral, es obligación de los partidos y agrupaciones políticas nacionales conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta, así como la de sus militantes, a los principios del Estado democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos.
4.- Que el dispositivo 39, párrafos 1 y 2 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, establece que el incumplimiento de las obligaciones de los partidos y agrupaciones políticas se sancionará en los términos de lo dispuesto en el Título Quinto del Libro Quinto, del ordenamiento legal invocado y, que la aplicación de las sanciones administrativas es facultad del Consejo General del Instituto Federal Electoral.
5.- Que el artículo 73 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, establece que el Consejo General es el órgano superior de dirección, responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad guíen todas las actividades del Instituto.
6.- Que el diverso 82, párrafo 1, incisos h) y w) del Código de la materia, consigna como atribución del Consejo General vigilar que las actividades de los partidos políticos nacionales y de las agrupaciones políticas se desarrollen con apego al Código y cumplan con las obligaciones a que están sujetos, así como conocer de las infracciones y, en su caso, imponer las sanciones que correspondan.
7.- Que atento a lo que dispone el artículo 3, párrafo 1 del Reglamento para la Tramitación de los Procedimientos para el Conocimiento de las Faltas y Aplicación de Sanciones Administrativas establecidas en el Título Quinto del Libro Quinto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, respecto del presente Dictamen, resulta aplicable, en lo conducente, la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
8.- Que por tratarse de una cuestión de orden público y en virtud de que el artículo 19, párrafo 2 del Reglamento para la Tramitación de los Procedimientos para el Conocimiento de las Faltas y Aplicación de Sanciones Administrativas establecidas en el Título Quinto del Libro Quinto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales señala que las causales de improcedencia, sobreseimiento y desechamiento deben ser examinadas de oficio, procede entrar a su estudio para determinar si en el presente caso se actualiza alguna de ellas, pues de ser así deberá declararse lo conducente de la queja que nos ocupa, al existir un obstáculo que impida la válida constitución del proceso e imposibilite un pronunciamiento sobra la controversia planteada.
Del análisis que a continuación se realiza, se desprende que resulta fundado lo expresado por el Partido México Posible, en el sentido de que los C.C. Beatriz Emilia González Lobato, Francisco Avellaneda Santibáñez, Margarita Elena Tapia Fonllem, Antonio Terrazas Aguirre, Sara Román Esquivel y Verónica Ortiz Langurain debieron agotar las instancias internas previstas en el estatuto de dicho partido, toda vez que existiendo dichas instancias, los únicos facultados para acceder a las peticiones de los inconformes serían las internas del propio partido (en el entendido de que una vez agotadas las instancias internas, el Instituto cuenta con las facultades para revisar el cumplimiento de la legalidad de sus actos en los términos apuntados con antelación).
Para arribar a la conclusión anterior, debe tomarse en cuenta que los partidos políticos son entidades de interés público que tienen entre otros fines, el de promover la participación del pueblo en la vida democrática y el hacer posible el acceso de los ciudadanos al poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan. Es así que la actuación de los partidos políticos queda sujeta a lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
En este sentido los partidos políticos nacionales rigen sus actos y vida interna de conformidad con su declaración de principios, programa de acción y fundamentalmente con apoyo en sus estatutos, tal y como se desprende de los artículos 24, 25, 26 y 27 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que a la letra dicen:
1.- Para que una organización pueda ser registrada como partido político nacional, deberá cumplir los siguientes requisitos:
a) Formular una declaración de principios y, en congruencia con ellos, su programa de acción y los estatutos que normen sus actividades; y
...
1. La declaración de principios invariablemente contendrá, por lo menos:
a) La obligación de observar la Constitución y de respetar las leyes e instituciones que de ella emanen;
b) Los principios ideológicos de carácter político, económico y social que postule;
c) La obligación de no aceptar pacto o acuerdo que lo sujete o subordine a cualquier organización internacional o lo haga depender de entidades o partidos políticos extranjeros; así como no solicitar o, en su caso, rechazar toda clase de apoyo económico, político o propagandístico proveniente de extranjeros o de ministros de los cultos de cualquier religión o secta, así como de las asociaciones y organizaciones religiosas o iglesias y de cualquiera de las personas a las que este Código prohíbe financiar a los partidos políticos; y
d) La obligación de conducir sus actividades por medios pacíficos y por la vía democrática.
1. El programa de acción determinará las medidas para:
a) Realizar los postulados y alcanzar los objetivos enunciados en su declaración de principios;
b) Proponer políticas a fin de resolver los problemas nacionales;
c) Formar ideológica y políticamente a sus afiliados infundiendo en ellos el respeto al adversario y a sus derechos en la lucha política; y
d) Preparar la participación activa de sus militantes en los procesos electorales.
1. Los estatutos establecerán:
a) La denominación del propio partido, el emblema y el color o colores que lo caractericen y diferencien de otros partidos políticos. La denominación y el emblema estarán exentos de alusiones religiosas o raciales;
b) los procedimientos para la afiliación individual, libre y pacífica de sus miembros, así como sus derechos y obligaciones. Dentro de los derechos se incluirán el de participar personalmente o por medio de delegados en asambleas y convenciones, y el de poder ser integrante de los órganos directivos;
c) Los procedimientos democráticos para la integración y renovación de los órganos directivos así como las funciones, facultades y obligaciones de los mismos. Entre sus órganos deberá contar, cuando menos, con los siguientes:
I. Una asamblea nacional o equivalente;
II. Un comité nacional o equivalente, que sea el representante nacional del partido;
III. Comités o equivalentes en las entidades federativas; y
IV. Un órgano responsable de la administración de su patrimonio y recursos financieros y de la presentación de los informes de ingresos y egresos anuales y de campaña a que se refiere el párrafo 1 del artículo 49-A de este Código.
d) Las normas para la postulación democrática de sus candidatos;
e) La obligación de presentar una plataforma electoral, para cada elección en que participe, sustentada en su declaración de principios y programas de acción;
f) La obligación de sus candidatos de sostener y difundir la plataforma electoral durante la campaña electoral en que participen; y
g) Las sanciones aplicables a los miembros que infrinjan sus disposiciones internas y los correspondientes medios y procedimientos de defensa.”
En este entendido, tanto los órganos internos como los militantes del Partido México Posible se encuentran constreñidos en su actuación a la observancia de sus documentos básicos.
En el caso que nos ocupa el estatuto del Partido México Posible prevé en los artículos 15, inciso b) y 32 las facultades y obligaciones de las Comisiones Autónomas de Honor y Justicia, que en lo medular expresan:
"Artículo 15.
...
b) La Comisión Autónoma de Honor y Justicia tendrá las siguientes atribuciones:
I. Vigilar que se cumplan los Estatutos y actuar por quejas de integrantes, afiliados o ciudadanas y ciudadanos o por decisión propia
II. Aplicar, en su caso, las sanciones respectivas de acuerdo a su reglamento
Artículo 32. Los integrantes y/o afiliados, podrán interponer recursos y quejas ante las Comisiones de Honor y Justicia Estatales, por presuntos actos u omisiones realizados por órganos, integrantes o representantes del Partido que vayan en contra de lo establecido en nuestros documentos básicos y demás reglamentos, quienes resolverán en un plazo no mayor de 30 días hábiles, a partir de la recepción de la queja.
Dichas resoluciones podrán ser apeladas, en primera instancia, ante la Comisión Autónoma de Honor y Justicia, en un plazo no mayor a 5 días naturales a partir de que le sea notificada la resolución, la que tendrá un plazo máximo de 30 días naturales para emitir su resolución.”
De las normas transcritas se desprenden los derechos con que cuenta todo afiliado a ocurrir ante dichos órganos, para exigir el cumplimiento de las normas estatutarias.
Se advierte, en consecuencia, que los militantes del partido denunciado cuentan de manera expresa y clara con los medios de defensa y de protección a sus derechos, que permiten defender en el seno del partido mismo la legalidad de los actos de sus órganos internos.
Aunado a lo anterior, es importante destacar que dentro de las obligaciones que tienen los partidos políticos se encuentra la prevista en el artículo 38, párrafo 1, inciso f), que a la letra dice:
"Artículo 38
1. Son obligaciones de los partidos políticos nacionales:
...
f) Mantener en funcionamiento efectivo a sus órganos estatutarios;
..."
Tal obligación permite que la Comisión Autónoma de Honor y Justicia se encuentre en todo momento expedita para conocer de las presuntas irregularidades, incumplimientos u omisiones que generen agravio a sus afiliados, para efecto de proteger los derechos legales y estatutarios de los mismos. Considerar que no es necesario acudir a instancias internas conllevaría a dejar sin vigencia los órganos estatutarios expresamente creados para tales fines.
En este sentido, también los militantes o afiliados tienen el deber de observar sus normas estatutarias, como lo es el recurrir ante las instancias internas para dirimir los conflictos que surjan al interior del partido, como lo prevé el artículo 5, inciso f), en relación con el 6, inciso b) del estatuto del Partido México Posible que a la letra dicen:
"Artículo 5. Las personas integrantes tendrán los siguientes derechos:
...
f) Ser escuchada o escuchado en audiencia por la Comisión Autónoma de Honor y Justicia ante un proceso y de apelar el fallo.
...”
Artículo 6. Las personas integrantes tendrán las siguientes obligaciones:
...
b) Conocer, acatar y difundir los Documentos Básicos del partido.
En el caso que nos ocupa, los quejosos omitieron el deber de acudir ante la Comisión Autónoma de Honor y Justicia para efecto de dirimir la controversia planteada y dar la oportunidad de conocer de la presunta irregularidad al órgano estatutario antes señalado, no obstante que está previsto en la normatividad interna del partido el medio de defensa legal para combatir las presuntas irregularidades señaladas.
Lo anterior se pone de manifiesto, ya que en el escrito de queja inicialmente presentado no se advierte que los C.C. Beatriz Emilia González Lobato, Francisco Avellaneda Santibáñez, Margarita Elena Tapia Fonllem. Antonio Terrazas Aguirre, Sara Román Esquivel y Verónica Ortiz Langurain hayan agotado ningún medio impugnativo que permitiera al instituto político denunciado conocer de las presuntas irregularidades imputadas, a pesar de que como miembros del mismo existe la obligación de acudir a la Comisión de (sic) Autónoma de Honor y Justicia.
Máxime que, según se desprende del contenido del artículo 32 del estatuto mencionado, la Comisión Autónoma de Honor y Justicia se encuentra expedita para conocer y en su caso imponer sanciones tratándose de conductas ilegales o equívocas, como lo aprecian los quejosos.
En consecuencia, este Instituto como garante del fortalecimiento del régimen de partidos y respetuoso del principio de legalidad que debe imperar en el actuar cotidiano de los partidos políticos, como parte de los fines a que se encuentra sujeto de conformidad con el artículo 69, en relación con el artículo 82, párrafo 1, inciso h) ambos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, llega a la convicción de que en el caso que nos ocupa no es procedente entrar al estudio de los hechos planteados por los quejosos, en atención a que no se agotaron las instancias previas contempladas en el estatuto del partido denunciado.
A mayor abundamiento, debe dejarse en claro que considerar lo contrario generaría que los propios afiliados del Partido México Posible incumplan las obligaciones previstas en sus estatutos y, siendo que los miembros o afiliados son el fundamento y pilar del instituto político como principales obligados al respecto irrestricto de sus documentos básicos, no es jurídicamente válido permitir una indiferencia e ignorancia de la obligación de recurrir en vía primaria a las instancias previamente establecidas por el partido denunciado, como lo es la Comisión Autónoma de Honor y Justicia.
En adición a lo anterior, el artículo 3, párrafo 1, del reglamento aplicable en la sustanciación de los procedimientos administrativos prevé la aplicación de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral en lo que no se encuentre previsto.
Lo anterior reviste importancia, en virtud de que la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral prevé en el artículo 10, párrafo 1, inciso d) el principio de definitividad que expresa:
"Artículo 10
1. Los medios de impugnación previstos en esta ley serán improcedentes en los siguientes casos:
...
d) Que no se hayan agotado las instancias previas establecidas por las leyes, federales o locales, según corresponda, para combatir los actos o resoluciones electorales y en virtud de las cuales se pudieran haber modificado, revocado o anulado, y...”
El citado precepto resulta aplicable al procedimiento sancionatorio de mérito, en virtud de que el supuesto previsto en el inciso d) que se menciona no se encuentra considerado en el reglamento de la materia, situación que genera la aplicación supletoria del principio de definitividad citado, de conformidad con el artículo 3 reglamentario.
Como se ha apuntado con antelación, los quejosos omitieron la obligación de acudir ante sus órganos internos para plantear las presuntas violaciones de que se quejan en la presente instancia, a pesar de existir el medio procedimental para recurrir tales actos y que fueron creados por el instituto político denunciado para la solución de sus conflictos, situación que es de medular importancia para determinar la obligatoriedad de recurrir ante las instancias internas en forma previa y cumplir con el principio de definitividad en los actos sujetos a revisión por parte de este Instituto, sin que sea argumento en contra lo manifestado por los quejosos al desahogar la vista ordenada por auto de fecha catorce de octubre de dos mil dos, que consiste fundamentalmente en que la Comisión Autónoma de Honor y Justicia no cuenta con Reglamento, situación que no imposibilita ni restringe el derecho del quejoso para acudir a las instancias internas que prevé el partido.
Ahora bien, como se apuntó con antelación, ante la ausencia de causal de improcedencia expresa en el Reglamento para la Sustanciación de las Quejas Administrativas que nos ocupa, se aplicó de manera supletoria lo previsto en el artículo 10, párrafo 1, del ordenamiento legal antes aludido, con apoyo en el artículo 3 del reglamento mencionado, que a la letra dice:
1. El procedimiento para el conocimiento de las faltas y aplicación de sanciones administrativas se sujetará a las disposiciones del propio Código, del presente Reglamento y de los lineamientos que emita la Junta General Ejecutiva, así como a la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral en lo conducente, que no se encuentre previsto en el presente ordenamiento.
La facultad para aplicar de manera supletoria la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral ha sido reconocida por esa H. Sala Superior al resolver el expediente SUP-RAP-003/2002.
A mayor abundamiento, se debe señalar que si bien es cierto que el artículo 10 párrafo 1, inciso d) se refiere a leyes, también lo es que a través de los mecanismos legales que prevén los Estatutos del Partido México Posible, los actos o resoluciones impugnados pueden ser modificados, revocados o anulados.
Esto es así, en virtud de que de una interpretación funcional del artículo antes transcrito la causal de improcedencia tiene que ver directamente con la existencia de instancias por las cuales puedan ser revisables los actos y en consecuencia éstos puedan ser modificados, revocados o anulados, cuestión prevista en el Estatuto.
Además debe decirse que si bien los Estatutos no son considerados como leyes en sentido formal por no tener las características de creación de un proceso legislativo, sí reúnen las condiciones materiales de la ley, ya que contienen normas impersonales, generales y abstractas.
En consecuencia, se acredita la causal de improcedencia prevista en el artículo 10, párrafo 1 inciso d) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, de aplicación supletoria al procedimiento administrativo en que se actúa, por no haber agotado los quejosos las instancias previas previstas por los artículos 38, 44 y 46 del estatuto del partido denunciado.
No obstante lo anterior y de manera ilustrativa cabe agregar que en la reunión del uno de septiembre de dos mil dos de la Coordinadora Nacional del Partido México Posible, se declaró el quórum legal, siendo suficiente para integrarlo la presencia de 16 miembros, tal y como se dispone en el artículo 13 de los estatutos del referido partido que señala entre otros:
"ARTÍCULO 13. La Coordinadora Nacional tendrá 31 integrantes con sus respectivos suplentes. Será elegida por un periodo de dos años. Podrán ser reelegidos hasta en dos ocasiones y ser parte del Comité Ejecutivo Nacional a excepción de los electos. Se buscará que haya paridad entre hombres y mujeres, buscándose que estén representadas las regiones, estados, edad, e intereses temáticos.
Deberán nombrar la Presidencia y la Secretaría de acuerdo a su Reglamento, en caso de ausencia, renuncia o muerte de algún integrante, tomará su lugar el suplente, de acuerdo a su reglamento. Se reunirán semestralmente o cuando lo consideren necesario. Tendrán quórum con la presencia de 16 de sus miembros.
Son atribuciones de la Coordinadora Nacional:
a) Convocar y organizar las Asambleas Nacionales Ordinaria y Extraordinaria
b) Vigilar la marcha general de la organización para lo cuál vigilará y/o solicitará informes semestrales del CEN y de las Comisiones Autónomas.
c) Aprobar la política presupuestal que elaborará el CEN y las Comisiones Autónomas.
d) Nombrar a los sustitutos por ausencia, renuncia o muerte de los miembros del CEN y de los presidentes de las Comisiones Autónomas, mismos que durarán en su cargo hasta la siguiente Asamblea Nacional Ordinaria.
e) Aprobar dentro de la terna que presente el CEN los nombramientos de los o las titulares de las secretarías.
f) Evaluar las acciones del partido y sus órganos y recomendar medidas y acciones, en concordancia con sus documentos básicos y las decisiones de las Asambleas nacionales y estatales.
g) Aprobar los reglamentos internos y el código de ética.
h) Emitir las convocatorias correspondientes para la presentación de candidaturas a los puestos de elección popular del ámbito federal.
i) Las demás que le otorguen los presentes Estatutos y su reglamento."
Dentro del orden del día de dicha reunión, se encontraba la aprobación de diversas modificaciones a sus estatutos, desprendiéndose del acta levantada de la misma que fueron aprobadas, haciendo prueba de lo anterior la firma de 25 de los asistentes. Por lo tanto, es posible concluir que la asistencia o quórum legal con que se celebró la reunión, la facultad de la Coordinadora Nacional y la firma de los asistentes, hacen prueba plena de la aprobación de las modificaciones realizadas, sin que sea prueba en contrario el dicho de los quejosos en cuanto a la desaprobación de las mismas.
Lo anterior es así, porque al ser la Coordinadora Nacional un órgano colegiado las decisiones se toman por mayoría, sin que la desaprobación de algunos de sus miembros sea suficiente para dejarlas sin efectos, más aún, con excepción de Francisco Avellaneda Santibáñez los demás quejosos manifiestan haber firmado el acta de dicha asamblea, por lo que resulta ilógico su dicho en el sentido de no haber aprobado las modificaciones al artículo 27 de sus estatutos.
Vistos los razonamientos vertidos con anterioridad se propone declarar improcedente la presente queja y como consecuencia su sobreseimiento, en términos de lo dispuesto por el artículo 18, inciso a) del reglamento de la materia, en relación con el artículo 10, párrafo 1, inciso d) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
9.- En atención a los antecedentes y consideraciones vertidos, con fundamento en los artículos 38, párrafo 1, incisos a) y s); 39, párrafos 1 y 2; 40; párrafo 1; 73; 82, párrafo 1, inciso h); 269 y 270 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y en ejercicio de la atribución conferida por el numeral 82, párrafo 1, incisos h), w) y z), del ordenamiento legal antes invocado, este Consejo General emite la siguiente:
PRIMERO.- Se sobresee por improcedente la queja presentada por los C.C. Beatriz Emilia González Lobato, Francisco Avellaneda Santibáñez, Margarita Elena Tapia Fonllem, Antonio Terrazas Aguirre, Sara Esquivel y Verónica Ortiz Langurain en contra del Partido México Posible.
SEGUNDO.- Notifíquese personalmente al quejoso en el domicilio señalado en autos.
TERCERO.- En su oportunidad archívese el presente expediente, como asunto total y definitivamente concluido.
V. En contra de la sentencia detallada en el resultando anterior, Beatriz Emilia González Lobato, Margarita Elena Tapia Fonllem, Antonio Terrazas Aguirre, Sara Román Esquivel y Verónica Ortiz Langurain, promovieron recurso de revisión, al que la responsable le dio tramite de juicio para la protección de los derechos político electorales del ciudadano, expresando los siguientes:
“...VI.- HECHOS DE LA IMPUGNACIÓN.
1. A través del escrito de queja de fecha 20 de septiembre de 2002, recibido en ese H. Consejo General en fecha 23 de septiembre de 2002, se plantearon a ese Órgano Colegiado, las inconformidades de los suscritos, en contra del C. SERGIO AGUAYO QUEZADA, en su calidad de Presidente de la Coordinadora Nacional del Partido Político denominado México Posible, mismas que se detallaron en los numerales del 1 al 4 de dicho documento, y que en términos generales son las siguientes:
Que se omitió, entregar a los suscritos, las observaciones realizadas por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, relacionadas con las modificaciones al documento básico denominado ESTATUTOS.
Que los suscritos, no estuvimos de acuerdo, con algunos puntos de la reunión del día primero de septiembre del año dos mil dos, señaladas en el numeral 4 del escrito de queja, relacionado con el artículo 27 de los Estatutos, en virtud de que se contraviene lo estipulado en los numerales 3 y 4 del Reglamento Electoral.
Que se sometió a votación dos veces, por empate, en el mismo acto, lo que violaba el artículo sexto del Reglamento Interno de la Coordinadora Nacional, ya que se hizo caso omiso del contenido de dicho precepto.
La omisión de entrega de la copia del Acta de la Reunión de la Coordinadora Nacional del Partido, de fecha primero de septiembre del año dos mil dos, por lo que se desconocían las modificaciones a los Estatutos.
2. El día 8 de octubre del año que cursa, según se desprende del contenido del documento impugnado, la representante propietaria del Partido Político México Posible, ante ese Consejo General, realizó diversas manifestaciones de carácter unilateral mismas que no acreditaban de manera fehaciente y legal, los argumentos planteados, ya que no acreditó en tiempo y forma, que la Comisión Autónoma de Honor y Justicia, contara con facultades expresas para solventar lo relativo a las sanciones y el procedimiento de defensa.
Si bien es cierto, como esta establecido en los propios Estatutos, le corresponde a dicha Comisión, entre otras atribuciones, vigilar que se cumplan los Estatutos, y actuar por quejas de integrantes, afiliados o ciudadanas y ciudadanos y aplicar en su caso, las sanciones respectivas de acuerdo a su Reglamento, sin embargo, dicha Comisión tiene la obligación de actuar conforme a lo que establece el artículo 15 inciso b), de los Estatutos del Partido Político México Posible, que a la letra dice:
b) La Comisión de Honor y Justicia tendrá las siguientes atribuciones:
I. Vigilar que se cumplan los estatutos y actuar por quejas de integrantes, afiliados o ciudadanas y ciudadanos o por decisión propia,
II. Aplicar, en su caso, las sanciones respectivas de acuerdo a su reglamento,
III. Vigilar las elecciones internas,
V. Las demás que le otorguen los presentes estatutos y su reglamento.
Luego entonces, dicha Comisión se encuentra obligada a dar estricto cumplimiento al mismo precepto legal, esto es, que no puede tener más facultades que las que este documento básico le otorga, pues si así no fuera sería suponer implícitas todas las necesarias para sostener actos que tendrían que ser arbitrarios por carecer de fundamento legal, es decir, que esa H. Comisión se encuentra obligada expresamente a vigilar que se cumplan los documentos básicos, y aplicar de acuerdo a su reglamento, en su caso, las sanciones respectivas, y como es el caso, no existen actualmente Reglamentos aprobados, por lo tanto, no existe una guía legal para determinar jurídicamente, que los procesos que de forma arbitraria se lleven en el seno de dicha Comisión Autónoma, sean legalmente válidos, es por ello que la parte medular del escrito inicial de queja, se formuló ante este Instituto Federal, ya que el Órgano nombrado para dirimir controversias, carece de la Normatividad suficiente y aplicable a los casos concretos, lo que en su caso, podría dejar en Estado de Indefensión a las partes procesadas por dicha Comisión Autónoma.
3. Es el caso, que a través del escrito ingresado en fecha 29 de octubre ante ese Instituto, se hizo énfasis en que se debía desestimar la solicitud de declaración de improcedencia, por no ser aplicable al caso concreto el artículo 10, párrafo primero inciso d) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, por el hecho de que el Reglamento de la Comisión Autónoma de Honor y Justicia, citada líneas arriba, mismo que por lógica jurídica debe contener los procedimientos de defensas en que deberán ser desahogadas las controversias que se susciten al interior del Partido.
Es importante destacar que el hecho de que esta autoridad electoral conozca de las irregularidades plasmadas en el escrito de fecha 20 de septiembre del año 2002, no incumple con ninguna regla que tenga que ser respetada por los actores, ya que el principio de legalidad a que hace referencia la contraparte esta basado en un contexto constitucional, establecido dentro de las garantías individuales, por lo que el proceso administrativo al no existir una norma que detalle su inicio y desahogo, debe ser sustanciado ante autoridad competente, sujetándose al procedimiento que contenga etapas y formalidades consignadas en las normas, e iniciarse el mismo por la identificación de la conducta de los infractores con la hipótesis normativa.
4. Que una vez analizados los escritos de cuenta, es el caso, que con fecha 22 de diciembre del año 2002, los suscritos fuimos enterados del contenido de la Resolución aprobada en sesión ordinaria del Consejo General del Instituto Federal Electoral, celebrada el día 18 de diciembre de 2002, lo que nos deja en completo Estado de Indefensión, al no haberse dejado previo citatorio a los suscritos para estar presentes al siguiente día.
VII.- AGRAVIOS QUE CAUSAN LOS ACTOS Y RESOLUCIÓN IMPUGNADA
PRIMER AGRAVIO.
Fuente del agravio. Resolución aprobada en sesión ordinaria del Consejo General del Instituto Federal Electoral, celebrada el día 18 de diciembre de 2002.
En la parte relativa expresa:
"...En el caso que nos ocupa, los quejosos omitieron el deber de acudir ante la Comisión Autónoma de Honor y Justicia para efecto de dirimir la controversia planteada y dar la oportunidad de conocer de la presunta irregularidad al órgano estatutario antes señalado, no obstante que está previsto en la normatividad interna del partido el medio de defensa legal para combatir las presuntas irregularidades señaladas..."
"...Máxime que, según se desprende del contenido del artículo 32 del estatuto mencionado, la Comisión Autónoma de Honor y Justicia se encuentra expedita para conocer y en su caso imponer sanciones tratándose de conductas ilegales o equívocas, como lo aprecian los quejosos.
"...En consecuencia, este Instituto como garante del fortalecimiento del régimen de partidos y respetuoso del principio de legalidad que debe imperar en el actuar cotidiano de los partidos políticos, como parte de los fines a que se encuentra sujeto de conformidad con el artículo 69, en relación con el artículo 82, párrafo 1, inciso h) ambos del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, llega a la convicción de que en el caso que nos ocupa no es procedente entrar al estudio de los hechos planteados por los quejosos, en atención a que no se agotaron las instancias previas contempladas en el estatuto del partido denunciado..."
Precepto violado. Artículo 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 69, incisos a) y b), párrafo 2 y artículo 73 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Concepto del agravio. Como se observa de la simple lectura de la resolución impugnada en la parte relativa, antes transcrita:
Dicha comisión se encuentra obligada a dar estricto cumplimiento al mismo precepto legal, esto es, que no puede tener más facultades que las que este documento básico le otorga, pues si así no fuera sería suponer implícitas todas las necesarias para sostener actos que tendrían que ser arbitrarios por carecer de fundamento legal, es decir, que esa H. Comisión se encuentra obligada expresamente a vigilar que se cumplan los documentos básicos, y aplicar de acuerdo a su reglamento, en su caso, las sanciones respectivas, no obstante y de que como es de su conocimiento a la fecha no se ha emitido el documento público en el Diario Oficial de la Federación en el que se haga mención del reglamento a que se refiere el estatuto, tal y como lo ordena el primer transitorio de los estatutos, ya que si bien es cierto, a través de resolución publicada en el Diario Oficial de la Federación de fecha 26 de julio del año que cursa, se emitió resolución autorizando la procedencia del otorgamiento del registro del Partido Político Nacional México Posible, en los términos y consideraciones de dicha resolución, también lo es que a partir del día siguiente de la publicación, comenzó a correr el término de seis meses detallados en el transitorio señalado anteriormente, período en el cual se aprobarían los reglamentos enunciados en tales estatutos, luego entonces, al no existir tal reglamento el presente procedimiento se encuentra viciado de origen al carecer esa H. Comisión de los preceptos básicos de actuación al no poder actuar estrictamente en sus atribuciones, ya que éstas remiten en todo momento a los estatutos y a su reglamento.
Asimismo, es importante hacer mención, de que para el caso de que esa H. Comisión pretendiera continuar con un proceso de queja, (infundado por las consideraciones de hecho y de derecho anteriormente expuestas), en su caso se encontraría sin facultades para aplicar sanciones, ya que de acuerdo a lo que establece el artículo 33 de los Estatutos, éstas sólo pueden ser aplicadas de acuerdo al reglamento, mismo que como ya se manifestó no existen, no obstante de estar por fenecer el término que establece el primer transitorio de los estatutos.
Por todo lo expuesto, solicito a usted en su carácter de Presidente del Consejo General del IFE, se sirva girar sus apreciables instrucciones a quien corresponda, a efecto de que se corrija y se regularice el procedimiento, a efecto de no dejar a los suscritos en estado de indefensión, y dicte acuerdo que contenga las consideraciones necesarias, fundadas y motivadas en circunstancias de derecho que revoquen o modifiquen la resolución planteada. Por el hecho de que (sic) H. Comisión Autónoma de Honor y Justicia no cuenta legalmente con facultades implícitas como órgano sancionador, mismas que en la humilde opinión de los suscritos son arbitrarias, ya que carece de el (sic) fundamento legal al no existir un reglamento, tal y como lo establece los estatutos multicitados.
Dadas las irregularidades e inconsistencias que se han detallado con toda precisión en las anteriores líneas, solicito que se modifique o revoque la resolución combatida por esta vía, a efecto de que se otorgue la garantía de legalidad, en base al principio de objetividad, hasta en tanto se otorguen a los suscritos las suficientes garantías de procedibilidad y legalidad.
SEGUNDO AGRAVIO.
Fuente del agravio. Resolución aprobada en sesión ordinaria del Consejo General del Instituto Federal Electoral, celebrada el día 18 de diciembre de 2002.
En la parte relativa expresa:
"...Ahora bien, como se apuntó con antelación, ante la ausencia de causal de improcedencia expresa en el Reglamento para la Sustanciación de las Quejas Administrativas que nos ocupa, se aplicó de manera supletoria lo previsto en el artículo 10, párrafo 1, del ordenamiento legal antes aludido, con apoyo en el artículo 3 del reglamento mencionado, que a la letra dice:..."
Precepto violado. Artículo 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículo 69, incisos a) y b), párrafo 2 y artículo 73 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y artículo 22 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
Concepto del agravio. Como se observa de la simple lectura de la resolución impugnada en la parte relativa, antes transcrita, se aplicó en prejuicio de los suscritos un precepto legal contenido en un supuesto Reglamento para la Sustanciación de las Quejas Administrativas inexistente lo que viola en nuestro prejuicio el artículo 22, párrafo 1, inciso d) de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, ya que es su obligación que las resoluciones que se pronuncien por el Instituto Federal Electoral, consten por escrito y narren los fundamentos jurídicos, y en el caso concreto se planteó un fundamento inexistente lo que deja en completo estado de indefensión a los quejosos. Por lo tanto el agravio deberá repararse para el efecto de que se de entrada a la queja planteada, en la forma prevista por el hecho de que las atribuciones de la Comisión Autónoma de Honor y Justicia no tiene facultades contempladas en un Reglamento vigente.
Los medios de defensa han de estar contenidos en un ordenamiento general, imperativo y abstracto, que son las características de toda ley, lo que debe ser consecuencia de un acto formal y materialmente legislativo, es decir, debe emanar del Congreso de la Unión o de la Asamblea de Representantes; de tal manera que solamente así puede ser obligatoria su interposición, como una condición previa para otorgar las controversias ante el Instituto Federal Electoral. Con base en lo anterior, se puede concluir que no existía obligación de la parte quejosa de agotar la instancia ante la comisión Autónoma de Honor y Justicia del partido político México Posible, a que se ha hecho referencia, precisamente por no estar contemplados en un REGLAMENTO, tan solo en el documento básico denominado ESTATUTOS, pues aún cuando el primero también es un acto materialmente normativo, por reunir características de abstracción e imperatividad, no así de generalidad, es inexistente por no haber sido debidamente creado actualmente, éste para el caso de no existir no puede afirmarse que sea un acto legislativo, al no provenir del Congreso de la Unión o de la Asamblea de Representantes, sino de un partido político.
VI. Por escrito presentado el diez de diciembre del año próximo pasado, compareció con el carácter de tercero interesado el Partido Político Nacional México Posible, alegando lo que a su interés convino.
VII. Recibidas que fueron por este órgano jurisdiccional las constancias respectivas, por acuerdo de fecha trece de enero del año en curso, el Presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación se turnó el expediente de cuenta para los efectos previstos en el artículo 19 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
VIII. Mediante proveído de fecha veintiséis de febrero del año en curso, el Magistrado Instructor admitió la demanda presentada y en virtud de que no quedaban diligencias pendientes por desahogar, se cerró la instrucción, quedando los autos en estado de resolución, la que ahora se pronuncia al tenor de los siguientes:
C O N S I D E R A N D O S
PRIMERO. Esta Sala Superior tiene competencia para conocer y resolver el presente juicio en términos de lo dispuesto por los artículos 99, párrafo cuarto, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 186, fracción III, inciso c), y 189, fracción I, inciso f), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como 83, párrafo 1, inciso a), fracción II, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
SEGUNDO. Toda vez que este órgano jurisdiccional estima que el escrito inicial de demanda cumple con los requisitos generales y especiales de procedencia, contenidos en los artículos 9, párrafo 1, y 79, respectivamente, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, puesto que la demanda fue presentada en forma oportuna ante la autoridad responsable, se hace constar el nombre de los actores, se señala domicilio para oír y recibir notificaciones, se trata de ciudadanos por su propio derecho alegando la violación de un derecho político-electoral, se identifica el acto reclamado y la autoridad responsable, se señalan los hechos en que basan su pretensión y los agravios que les causa el acto reclamado, así como los preceptos jurídicos violados y se hacen constar los nombres y las firmas autógrafas de los actores, procede estudiar el fondo de la controversia planteada.
TERCERO. Antes de proceder al estudio de los agravios esgrimidos es pertinente aclarar que no pasa desapercibido para este órgano jurisdiccional que los actores señalan como actos impugnados, además de la resolución CG241/2002 aprobada por el Consejo General del Instituto Federal Electoral el dieciocho de diciembre último, el proyecto de resolución aprobado el once de diciembre de dos mil dos por la Comisión de Proyectos de Resolución o Devolución y la omisión en que incurrió el Consejo General al no notificarles personalmente el fallo tal y como se ordenó en el segundo resolutivo, sin que en relación a tales actos expresen agravio alguno.
Sin embargo, esta Sala considera que ninguno de los dos actos señalados como impugnados causa agravio a los actores, por lo siguiente:
Tratándose del proyecto de resolución, obra en autos un proyecto de resolución elaborado por la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral, el cual consiste en el Dictamen respecto de la denuncia presentada por la C. Beatriz Emilia González Lobato y otros, en contra del Partido Político Nacional México Posible, por hechos que consideran constituyen infracciones al Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, aprobado por la propia Junta en su sesión del veintidós de noviembre de dos mil dos, en el expediente JGE/QBEGL/CG/065/2002, así como también hay constancia en el resultado XIV del fallo número CG241/2002, dictado por el Consejo General el dieciocho de diciembre último, que en sesión ordinaria de la Comisión de Proyectos de Resolución o Devolución, de fecha once de diciembre de dos mil dos, se aprobó el proyecto de resolución correspondiente.
Al respecto, cabe destacar que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86, párrafo 1, inciso l), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, entre otras atribuciones que se atribuyen a la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral se encuentra la de integrar los expedientes relativos a las faltas administrativas y, en su caso, los de imposición de sanciones en los términos que se establezcan en el propio código.
Por su parte, el artículo 270, párrafos 1, 2, 4 y 6, del Código antes citado, dispone que el Instituto Federal Electoral conoce de las irregularidades en que incurra un partido político o agrupación política, para lo cual, una vez que tenga conocimiento de la irregularidad emplazará al instituto político, para que en el plazo de cinco días dé contestación por escrito y aporte las pruebas que considere pertinentes y, concluido dicho plazo, se formulará el dictamen correspondiente, que será sometido para su determinación al Consejo General del mencionado instituto, cuya resolución puede ser recurrida ante el Tribunal Electoral.
Ahora bien, conforme se dispone en los artículos 44 al 49 del Reglamento del Consejo General para la Tramitación de los Procedimientos para el Conocimiento de las Faltas y Aplicación de Sanciones Administrativas Establecidas en el Título Quinto del Libro Quinto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, una vez que la Junta General Ejecutiva del Instituto haya aprobado el dictamen, el Secretario lo remitirá en un plazo no mayor de tres días a los integrantes de la Comisión de Proyectos de Resolución o Devolución para que elabore un proyecto de resolución o de acuerdo de devolución, mismo que deberá presentarse junto con el dictamen aprobado por la referida Junta, a la consideración del Consejo General del Instituto Federal Electoral. En la sesión en que se ponga a consideración del Consejo el proyecto de referencia, éste determinará si se acuerda en los términos en que se presenta, si se modifica su sentido, o si se rechaza y se ordena la elaboración de uno nuevo.
De acuerdo con las anteriores disposiciones, resulta evidente que la Junta General Ejecutiva y la Comisión de Proyectos de Resolución o Devolución, emiten un dictamen o proyecto de resolución previo a la resolución del Consejo General; que los dictámenes o proyectos formulados por éstas en los expedientes integrados por virtud de un procedimiento administrativo sancionatorio, por sí mismos, no pueden causar perjuicio alguno, en tanto que se trata de actos preparatorios y no definitivos para el dictado de la resolución correspondiente por parte del Consejo General del Instituto Federal Electoral, en cuya determinación esta última autoridad establece si se ha cometido alguna irregularidad, infracción o falta electoral y quién o quiénes son los responsables de la misma; considera las circunstancias o gravedad del hecho y, en su caso, fija la imposición de sanciones al partido político o agrupación política autor de la irregularidad materia del procedimiento administrativo, la cual constituye una resolución definitiva y la que finalmente sí puede causar perjuicios.
Lo anterior es así, en virtud de que ni el dictamen de la Junta General Ejecutiva, ni el proyecto de la Comisión de Proyectos de Resolución o Devolución, tienen efecto vinculatorio alguno para las partes ni para el órgano que resuelve en definitiva, pues bien puede darse el caso de que el Consejo General apruebe o no el dictamen o el proyecto relativo, dado que es la autoridad competente para decidir lo conducente en esta clase de asuntos. Por tanto, es manifiesto que el proyecto impugnado no causa un perjuicio a los actores.
Es aplicable al caso mutatis mutandi el criterio que ha sido sostenido por esta Sala Superior y que se encuentra contenido en la tesis de jurisprudencia identificada con el número J.07/2001, consultable en las páginas 10 y 11 del Suplemento No. 5, de la Revista Justicia Electoral, que a la letra dice:
COMISIONES Y JUNTA GENERAL EJECUTIVA DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL. SUS INFORMES, DICTÁMENES Y PROYECTOS DE RESOLUCIÓN, NO CAUSAN PERJUICIO A LOS PARTIDOS POLÍTICOS. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, párrafo 6; 49-A, párrafo 2, incisos c) y e); 82, párrafo 1, inciso w); 86, párrafo 1, inciso l), y 270, párrafos 1, 2, 4 y 6, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, los dictámenes formulados por la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral en los expedientes integrados por virtud de un procedimiento administrativo sancionatorio, así como los informes, dictámenes y proyectos de resolución que emitan las comisiones del Instituto Federal Electoral, por sí mismos, no pueden causar perjuicio alguno, en tanto que se trata de actos preparatorios y no definitivos para el dictado del acuerdo o resolución correspondiente por parte del Consejo General del referido instituto, que en todo caso constituye la resolución definitiva y es, por tanto, la que sí puede llegar a causar perjuicios. Lo anterior es así, en virtud de que la Junta General Ejecutiva y las Comisiones del Instituto Federal Electoral son las que se encargan de tramitar los procedimientos administrativos y emitir los informes, dictámenes y proyectos de resolución correspondientes, que desde luego no tienen efecto vinculatorio alguno para las partes ni para el órgano que resuelve en definitiva, pues bien puede darse el caso de que el Consejo General apruebe o no el dictamen o proyecto de resolución respectivo, dado que es la autoridad competente para decidir lo conducente.
Sala Superior. S3ELJ 07/2001
Recurso de apelación. SUP-RAP-016/97. Partido Revolucionario Institucional. 26 de junio de 1997. Unanimidad de votos.
Recurso de apelación. SUP-RAP-008/99. Partido de la Revolución Democrática. 25 de mayo de 1999. Unanimidad de votos.
Recurso de apelación. SUP-RAP-033/2000. Partido de la Revolución Democrática. 1° de septiembre de 2000. Mayoría de 6 votos.
Mientras que en relación a la falta de notificación, cabe precisar que la autoridad responsable ordenó en el resolutivo segundo del fallo impugnado que se notificara personalmente a los quejosos. De esta forma en cumplimiento a lo anterior, el diecinueve de diciembre de dos mil dos se desahogó la notificación personal de mérito, en los términos asentados en la correspondiente cédula de notificación, cuyo contenido se transcribe a continuación:
Al margen superior izquierdo el escudo nacional que dice: Estados Unidos Mexicanos. Instituto Federal Electoral.
ASUNTO: NOTIFICACIÓN A LOS C.C. BEATRIZ EMILIA GONZALEZ LOBATO, FRANCISCO AVELLANEDA SANTIBÁÑEZ, MARGARITA ELENA TAPIA FONLLEM, ANTONIO TERRAZAS AGUIRRE, SARA ROMÁN ESQUIVEL Y VERÓNICA ORTÍZ LANGURAÍN.
CÉDULA DE NOTIFICACIÓN
C.C. BEATRIZ EMILIA GONZALEZ LOBATO,
FRANCISCO AVELLANEDA SANTIBÁÑEZ,
MARGARITA ELENA TAPIA FONLLEM,
ANTONIO TERRAZAS AGUIRRE,
SARA ROMÁN ESQUIVEL Y
VERÓNICA ORTÍZ LANGURAÍN
PRESENTE
México Distrito Federal a 19 de diciembre de dos mil dos, siendo las 18 horas con 40 minutos, me constituí en el inmueble ubicado en Calle Dracena número 39, Colonia Jardines de Coyoacán, Delegación Coyoacán, en esta ciudad, domicilio señalado para oír y recibir notificaciones, en busca del C. BEATRIZ EMILIA GONZALEZ LOBATO, y otros; cerciorado de ser éste el domicilio por así constar en la nomenclatura y en el número del inmueble y por el dicho de quien manifestó llamarse (espacio en blanco testado)
Y desempeñar el cargo de (espacio en blanco testado)
Acto seguido requerí la presencia de la persona mencionada, manifestándome que: (espacio en blanco testado)
Por lo que procedí a entender la diligencia con el C.: (espacio en blanco testado)
Quien se identifica con: (espacio en blanco testado)
En consecuencia se procede a entender la diligencia de notificación, entregando en este acto copia certificada de la resolución número CG241/2002, dictada por el Consejo General del Instituto Federal Electoral en sesión ordinaria celebrada el 18 de diciembre de 2002, relativo al expediente JGE/QBEGL/CG/065/2002, en 30 fojas incluyendo certificación. Firmando para su conocimiento y efectos legales a que haya lugar. CONSTE.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
RAZÓN: El suscrito se constituyó a la hora y fecha señaladas en el domicilio pronunciado en la presente cédula, después de tocar insistentemente al timbre de la puerta color blanco con enrejado de metal del mismo color, sin obtener respuesta, se procede a fijar la cédula de notificación y copia de la resolución que se cita en la misma, conforme lo dispone el artículo 27, párrafo 4 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. Conste. - - -
EL NOTIFICADOR
(Rúbrica ilegible)
MARCO A. LUNA P.
Distrito Federal, a diecinueve de diciembre de dos mil dos.- - - - - RAZÓN: Con fundamento en el artículo 84, párrafo 1, inciso q) del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y en relación con los artículos 7, 26, párrafos 2 y 3; 27, párrafo 4; 28 y 30, párrafo 2 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se procede a notificar por estrados la resolución del Consejo General del Instituto Federal Electoral, número CG241/2002, de fecha dieciocho de diciembre de dos mil dos, dirigida a la C. BEATRIZ EMILIA GONZÁLEZ LOBATO Y OTROS, relativo al expediente JGE/QBEGL/CG/065/2002, toda vez que en el domicilio señalado por el promovente para oír y recibir notificaciones no se encontró persona alguna con quien entender la diligencia de notificación, no obstante haber tocado insistentemente la puerta sin obtener respuesta alguna. Por lo anterior se da cuenta que a las diecinueve horas del presente día, quedó fijada la cédula de notificación razonada y copia de la resolución anteriormente descrita, en el lugar que ocupan los estrados en el edificio “C”, del Instituto Federal Electoral, ubicado en Viaducto Tlalpan número 100, Colonia Arenal Tepepan, Delegación Tlalpan, C.P. 14610, lo anterior para los efectos legales a que haya lugar.- CONSTE - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
De dichas documentales públicas, no objetadas en forma alguna por los hoy actores, y con valor probatorio pleno de acuerdo con lo previsto en los artículos 14, párrafo 4, inciso b), y 16, párrafo 2, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se desprende que a las dieciocho horas con cuarenta minutos del día diecinueve de diciembre del dos mil dos, el notificador se constituyó en el domicilio ubicado en la calle Dracena número 39, Colonia Jardines de Coyoacán, Delegación Coyoacán, de esta ciudad, en busca de los actores a efecto de entender con ellos la notificación personal ordenada.
Cabe destacar que dicho domicilio legal para oír y recibir notificaciones, es el que en su oportunidad proporcionaron los hoy promoventes en su escrito inicial de demanda de fecha veinte de septiembre del año próximo pasado, que en copia certificada obra a fojas 19 del expediente.
En ese tenor, la persona responsable de practicar la notificación se cercioró de ser ése el domicilio indicado, por así constar en la nomenclatura y en el número del inmueble, asentando además la descripción física del mismo, y señalando en su razón que después de tocar insistentemente al timbre de la puerta sin obtener respuesta, procedió a fijar la cédula de notificación y copia de la resolución que se cita en la misma, en términos del artículo 27, párrafo 4, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, lo cual, a juicio de esta Sala Superior, se apega a lo ordenado en el citado precepto legal, que a la letra establece:
ARTÍCULO 27
...
4. Si el domicilio está cerrado o la persona con la que se entiende la diligencia se niega a recibir la cédula, el funcionario responsable de la notificación la fijará junto con la copia del auto, resolución o sentencia a notificar, en un lugar visible del local, asentará la razón correspondiente en autos y procederá a fijar la notificación en los estrados.
...
Visto el resultado de la mencionada diligencia de notificación, con fundamento en dicho precepto y en los diversos artículos 84, párrafo 1, inciso q), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en relación con el 7, 26 párrafos 2 y 3; 28 y 30, párrafo 2, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, se procedió a notificar por estrados la resolución impugnada, según se desprende de la correspondiente razón de fecha diecinueve de diciembre de dos mil dos, documental que como ya se señaló no objetaron los promoventes y que cuenta con pleno valor probatorio en términos de los preceptos legales invocados al respecto.
Por lo anterior, esta Sala Superior concluye que la notificación de la resolución impugnada se encuentra apegada a lo ordenado en la ley, por lo que su validez y plenos efectos jurídicos no pueden ser desvirtuados con la simple aseveración de los ocursantes, quienes además de haber proporcionado el domicilio para oír y recibir notificaciones, y sin invocar prueba, ni argumento alguno que sustente su dicho, se limitan a manifestar en su escrito inicial que “no se cumplió con la orden de notificación personal, y como consecuencia de ello no se pretendió notificar personalmente a los suscritos, y falsamente se señaló en la cédula que nos ocupa que se entregaba copia certificada de la resolución indicada, así como treinta fojas de la misma, ya que bajo protesta de decir verdad no se cumple este supuesto, lo que nos deja en completo estado de indefensión”.
Más aún, este órgano jurisdiccional afirma que ningún agravio produjo el actuar de la responsable, toda vez que no se les colocó en estado de indefensión puesto que los hoy actores comparecieron en tiempo y forma a presentar la impugnación, esto es dentro del término legal de cuatro días que establece el artículo 8 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
En efecto, la notificación por estrados se hizo el día diecinueve de diciembre de dos mil dos y surtió sus efectos al día siguiente, por lo que el plazo para presentar la demanda corrió del veintiuno al veinticuatro de diciembre del mismo año, mientras que la demanda fue presentada a las veintiún horas con cuarenta y cinco minutos del día veintitrés de ese mes y año, según consta en el sello de recepción que obra en la parte superior izquierda de la foja 5 del expediente, es decir dentro del plazo legal para su presentación.
Por cuanto hace a la resolución CG241/2002 dictada por el Consejo General del Instituto Federal Electoral el dieciocho de diciembre último, de la lectura íntegra del escrito de demanda, se aprecia que los actores esencialmente alegan que el fallo impugnado les causa agravio por lo siguiente:
1. Se inconforman contra la parte de la resolución en donde se sostiene que no es procedente entrar al estudio de los hechos planteados en atención a que no agotaron las instancias previas contempladas en el estatuto del Partido denunciado, toda vez que omitieron su deber de acudir ante la Comisión Autónoma de Honor y Justicia a hacer valer el medio de defensa previsto en la normatividad interna del partido para combatir las presuntas irregularidades señaladas.
El agravio que hacen valer consiste en que al no existir reglamento, por estar corriendo el termino concedido por el Consejo General para su elaboración, el procedimiento previsto en los estatutos se encuentra viciado de origen, al carecer dicha Comisión de preceptos básicos que regulen su actuación ya que sus atribuciones se remiten en todo momento a los estatutos y a su reglamento.
Señalan que para el caso de que la referida Comisión realizara un proceso de queja, se encontraría sin facultades para aplicar sanciones, ya que éstas solo pueden ser aplicadas de acuerdo al reglamento, según se establece en el artículo 33 de los estatutos.
A decir de los actores, solamente se puede considerar obligatoria la interposición de los medios de defensa, como condición previa para acudir al Instituto Federal Electoral, si éstos están contenidos en un ordenamiento general, imperativo y abstracto, es decir en una ley, que debe ser consecuencia de un acto formal y materialmente legislativo, esto es, debe emanar del Congreso de la Unión o de la Asamblea de Representantes.
2. En el fallo impugnado al sostenerse que “Ahora bien, como se apuntó con antelación, ante la ausencia de causal de improcedencia expresa en el Reglamento para la Sustanciación de las Quejas Administrativas que nos ocupa, se aplicó de manera supletoria lo previsto en el artículo 10, párrafo 1, del ordenamiento legal antes aludido, con apoyo en el artículo 3 del reglamento mencionado que a la letra dice:...”, se aplica en su perjuicio un precepto legal contenido en un supuesto reglamento para la sustanciación de las quejas administrativas, que es inexistente.
Esta Sala Superior considera infundado lo alegado por los enjuiciantes en el agravio identificado con el número 1, en atención a los razonamientos que se exponen a continuación:
En principio, cabe destacar el contenido de las siguientes disposiciones:
Artículo 27
1. Los estatutos establecerán:
...
g) Las sanciones aplicables a los miembros que infrinjan sus disposiciones internas y los correspondientes medios y procedimientos de defensa.
Artículo 15
Las Comisiones Autónomas electas en Asamblea Nacional de conformidad con el artículo 9, inciso b), fracción IV, de los presentes Estatutos, se integrarán, cada una, por un Presidente o Presidenta, quien a su vez nombrará una oficina técnica con una composición mínima de dos coordinadores. Durarán en su cargo dos años y sólo podrán ser reelegidas una vez. Tendrán autonomía en el manejo de sus presupuestos que serán incorporados por el CEN y aprobados en la Coordinadora Nacional. Sesionarán, ordinariamente, por lo menos una vez al mes y extraordinariamente cuando el o la Presidenta, o dos de sus integrantes convoquen, por lo menos con 24 horas de anticipación. Las resoluciones se tomarán por mayoría de las personas que la integran, teniendo el Presidente o Presidenta el voto de calidad, para el caso de empate. Funcionarán de acuerdo con sus respectivos reglamentos.
...
b) La Comisión Autónoma de Honor y Justicia tendrá las siguientes atribuciones:
I. Vigilar que se cumplan los Estatutos y actuar por quejas de integrantes, afiliados o ciudadanas y ciudadanos o por decisión propia;
II. Aplicar, en su caso, las sanciones respectivas de acuerdo a su reglamento,
III. Vigilar las elecciones internas,
IV. Elaborar los códigos de ética, y
V. Las demás que le otorguen los presentes Estatutos y su reglamento.
Artículo 32
Los integrantes y/o afiliados, podrán interponer recursos y quejas ante las Comisiones Autónomas de Honor y Justicia Estatales, por presuntos actos u omisiones realizados por órganos integrantes o representantes del Partido que vayan en contra de lo establecido en nuestros documentos básicos y demás reglamentos, quienes resolverán en un plazo no mayor de 30 días hábiles, a partir de la recepción de la queja.
Dichas resoluciones podrán ser apeladas, en primera instancia, ante la Comisión Autónoma de Honor y Justicia en un plazo no mayor a 5 días naturales a partir de que le sea notificada la resolución, la que tendrá un plazo máximo de 30 días para emitir su resolución.
Artículo 33
Las sanciones se aplicarán de acuerdo al reglamento.
a) Son causas de sanción:
I. Uso para fines diferentes a los propios del partido de los recursos o patrimonio del partido.
II. Falta de probidad en el uso de recursos manejados en el ejercicio de un cargo público.
III. Desacato o incumplimiento a las resoluciones de los órganos colegiados del partido.
IV. Incumplimiento en el pago de las cuotas por dos años consecutivos.
V. Sostener públicamente principios contrarios a los contenidos en los Documentos Básicos.
VI. Proporcionar a organizaciones políticas contrarias al partido información reservada.
VII. Difamar a integrantes, dirigentes o candidatos y candidatas del partido.
b) Las sanciones se aplicarán de acuerdo a la gravedad de la falta y serán las siguientes:
I. Amonestación privada por escrito.
II. Amonestación pública por escrito.
III. Suspensión temporal con un término mínimo de seis meses a un máximo de un año.
IV. Suspensión definitiva.
V. Expulsión.
c) La Comisión Autónoma de Admisión registrará las sanciones aplicadas a cada uno de los integrantes.
A juicio de este órgano jurisdiccional, es incorrecto como lo sostienen los actores, que el procedimiento previsto en los estatutos del Partido México Posible se encuentre viciado de origen y no sea posible aplicarlo por falta de reglamentación, esto es así, en principio, porque no puede considerarse que el respeto a la garantía de acceso a los medios de defensa internos de los partidos se encuentre postergado o sujeto a la condición suspensiva consistente en que los órganos legislativos de aquellos emitan las disposiciones que reglamenten los instrumentos previstos en sus estatutos para impugnar las determinaciones de los órganos que afecten la esfera jurídica de sus afiliados.
En efecto, ante la vigencia del artículo 27, párrafo 1, inciso g), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y lo dispuesto por los artículos 15, 32 y 33 de los estatutos del Partido México Posible, la protección del derecho garantizado es inmediata, por consiguiente, la ausencia de ordenamientos que reglamenten los medios y procedimientos de defensa no impide que éstos puedan ser utilizados, máxime cuando, como ocurre en la especie, no se requieren de otros medios materiales o legales diferentes a los existentes para que se cumpla cabalmente con el mandato legal.
De arribar a una postura diferente, que impida la procedencia de tales medios de defensa, implicaría desconocer el objetivo y principios de los ordenamientos en comento, los cuales tienden a garantizar la existencia de la mencionada garantía de acceso a los medios de defensa previstos en la normatividad interna de los partidos, otorgada por la ley en favor de sus militantes.
Mas aún, no existe obstáculo alguno para que ante la ausencia de disposiciones reglamentarias para la aplicación de sanciones, los órganos encargados de imponerlas, como en este caso las distintas Comisiones Autónomas de Honor y Justicia, integren la laguna legal, pudiendo hacerlo a través de los principios generales de derecho, la doctrina, o un método sistemático que permita comparar los procedimientos para la aplicación de sanciones más utilizados en otros estatutos partidistas, o en las leyes electorales locales o federales, a efecto de garantizar que lo dispuesto por sus estatutos conserve su vigencia y proteger el principio de seguridad jurídica a favor de sus afiliados.
Por cuanto hace a que no se puede considerar obligatoria la interposición de los medios de defensa contenidos en los estatutos de los partidos como condición para acudir a presentar una queja ante el Instituto Federal, el problema jurídico consiste en precisar si los medios de defensa que los partidos políticos tienen obligación de incluir en sus estatutos, conforme a lo establecido en el artículo 27, apartado 1, inciso g), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, forman parte de los juicios y recursos que se deben agotar, para satisfacer el principio de definitividad establecido en el artículo 10, apartado 1, inciso d), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, para estar en condiciones de acceder a los medios de defensa creados y regulados en dicha ley o en algún otro ordenamiento legislativo que contenga una regla similar.
Cabe precisar, en primer lugar, que en ejecutorias anteriores de esta Sala Superior, el artículo 10, apartado 1, inciso d), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, relativo a la causa de improcedencia de los medios de impugnación, derivada de “que no se hayan agotado las instancias previas establecidas por las leyes federales o locales, según corresponda, para combatir los actos o resoluciones electorales y en virtud de las cuales se pudieran haber modificado, revocado o anulado”, se interpretó en el sentido de que los únicos medios impugnativos que debían de agotarse, antes de ocurrir a los emanados de la legislación electoral, eran los establecidos y regulados, formal, directa y completamente, por los ordenamientos provenientes del poder legislativo federal o de las legislaturas de los Estados, con lo cual quedaron excluidas las instancias impugnativas contenidas en la normatividad interna de los partidos políticos.
No obstante lo anterior, un nuevo estudio del tema, con apoyo en el conocimiento del derecho electoral resultante de la experiencia, y mediante la interpretación sistemática y funcional del artículo 10, apartado 1, inciso d), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en relación con las bases fundamentales consignadas en los artículos 41 y 99 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con las demás disposiciones de la citada ley procesal reglamentaria, con las del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y con apoyo, además, en la doctrina contemporánea sobre los partidos políticos y el estado social y democrático de derecho, permite arribar a la conclusión de que las instancias impugnativas previstas en la normatividad interna de los partidos políticos, a favor de su membresía, deben agotarse previamente, por los militantes, como requisito de procedibilidad, para acudir a los procesos impugnativos fijados y regulados por la legislación electoral, ante las autoridades administrativas o jurisdiccionales, en defensa de los derechos político-electorales que se estimen conculcados por parte de los dirigentes u órganos de un partido político, siempre y cuando: 1. Los órganos partidistas encargados de su conocimiento y decisión estén establecidos, integrados e instalados con antelación a los hechos litigiosos; 2. Se garantice suficientemente la independencia e imparcialidad de sus integrantes, con medidas tales como: a) una duración amplia en el cargo, b) la irrevocabilidad de su nombramiento, durante el tiempo para el que fue dada, salvo casos de responsabilidad, c) la prohibición para desempeñar simultáneamente otro cargo incompatible en el partido; 3. Se respeten en el procedimiento establecido todas las formalidades esenciales del debido proceso legal, exigidas constitucionalmente, y 4. Que formal y materialmente resulten eficaces para restituir a los promoventes en el goce de sus derechos políticos transgredidos, de manera adecuada y oportuna, esto es, que el tiempo y el procedimiento necesarios para su tramitación y resolución no produzcan la consumación irreparable de las infracciones, haciendo nugatorios o mermando considerablemente tales derechos. De manera que, cuando falte alguno de estos requisitos o se presenten los inconvenientes a que su inexistencia da lugar, el justiciable queda eximido del gravamen procesal indicado, y tales instancias quedan en calidad de optativas, por lo que el afectado podrá ocurrir directamente ante las autoridades, per saltum, sin necesidad de acudir antes a las instancias partidistas, y en los casos que el peligro se produzca por la dilación de los trámites concretos o por la prolongación innecesaria de un procedimiento que esté en curso, el promovente podrá abandonar esa instancia interna y ocurrir a la jurisdicción, siempre y cuando en el caso en que se hayan promovido las instancias internas, antes de acudir a la jurisdicción estatal, el promovente acredite que se desistió de éstas, porque de otra forma se propiciaría el riesgo de que surgieran dos resoluciones contradictorias, al existir dos procedimientos pendientes de resolver respecto del mismo problema jurídico.
Lo anterior resulta de lo siguiente:
En el sistema electoral mexicano, los partidos políticos no tienen la calidad de simples asociaciones civiles, sino que están elevados constitucionalmente al rango de entidades de interés público, que por imperativo de la carta magna tienen incluido dentro de su objeto social el desempeño de las siguientes actividades: a) promover la participación del pueblo en la vida democrática, b) contribuir a la integración de la representación nacional, y c) hacer posible, como organizaciones de ciudadanos, el acceso de éstos al ejercicio del poder público, y para la realización de estos fines se les otorgan las prerrogativas de acceso a los medios de comunicación social, financiamiento público, exenciones fiscales, franquicias postales y telegráficas, etcétera; tienen participación en prácticamente todos los órganos que conforman a la autoridad electoral administrativa, e inclusive la ley secundaria les confiere el monopolio para la postulación de candidatos a los cargos de elección popular, todo lo cual los erige en protagonistas indispensables de los procesos electorales, y los dota de una posición importante y decisiva como operadores de las leyes de la materia, por conducto de sus dirigencias y órganos representativos, así como de un status de relevancia frente a los ciudadanos, incluyendo a los de su propia membresía.
Los ciudadanos que ingresan a un partido político, se encuentran pertrechados con los derechos fundamentales consignados en la Constitución y en las leyes, los que se incrementan y robustecen con los que adquieren dentro del partido, que se hacen constar en los estatutos y demás disposiciones internas, los que pueden ser infringidos en el seno de la organización, toda vez que el derecho de asociación política para formar un partido político o para afiliarse a alguno de los ya existentes, tiene por objeto que los ciudadanos, al unirse con otros, puedan potenciar y optimizar el resto de sus derechos políticos, tales como votar, ser votados, manifestar libremente sus ideas, hacer peticiones, obtener información, etcétera, y en esa medida, por la interacción que puede tener lugar al interior del partido político: entre distintos militantes, entre éstos y los órganos directivos, o entre diferentes órganos internos, es posible que tales derechos resulten violados, directamente o mediante la incorrecta interpretación o aplicación de los cánones estatutarios.
Los partidos políticos, por su propia naturaleza, requieren del establecimiento de un conjunto de medios de impugnación a favor de sus militantes, frente a los actos u omisiones de la dirigencia, en virtud de que, según se infiere de diversas disposiciones constitucionales, de su naturaleza y de la semejanza que su organización tiene con la del Estado de derecho, deben ser entidades regidas por los postulados democráticos, dentro de los cuales se incluye, como indispensable, conforme a lo establecido en el artículo 27, apartado 1, inciso g), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, la institución de medios efectivos y eficaces de defensa para los militantes, frente a las actuaciones u omisiones de los órganos directivos, que puedan ser violatorias, al interior del partido, de esos derechos fundamentales, tanto de los que los ciudadanos llevan consigo al momento de su afiliación, por ser titulares de ellos constitucional y legalmente, como de los obtenidos con el acto de asociación, consignados en la documentación y normatividad interna, surgida del pacto libre de todos sus integrantes, que les proporcionan, necesariamente, un status determinado en la organización.
La jurisdicción corresponde en exclusiva a los órganos del Estado idóneos para su ejercicio, y no puede delegarse a distintas entidades o personas, sino por una ley sustentada constitucionalmente. En efecto, la forma más completa de que dispone el Estado para respetar este postulado democrático, se da a través de la función jurisdiccional, que se confiere a órganos previamente establecidos, independientes, imparciales y especializados, que conocen y resuelven de manera imperativa los litigios que se presentan entre toda clase de personas de un Estado, en ejercicio del poder soberano proveniente del pueblo, poder que, por regla general, es una función exclusiva e irrenunciable del Estado, que no puede ni debe ser conferida o delegada a los particulares ni a otras entidades diferentes a los órganos del Estado idóneos para su ejercicio, por lo que los casos de excepción requieren de disposiciones claras, expresas y contundentes de una ley que tenga un apoyo constitucional.
Lo anterior conduce a determinar que la facultad inherente a los partidos políticos para establecer estatutariamente un conjunto de instancias internas para el conocimiento y resolución prima facie de los conflictos jurídicos que se susciten en su funcionamiento, no constituye ejercicio de la función jurisdiccional, sino de una actividad diferente, aunque cumpla fines equivalentes, pues los partidos políticos, conforme a lo antes dicho, no son órganos del Estado, pero tampoco simples asociaciones civiles, sino entidades de interés público, intermedias entre el Estado y los ciudadanos, y no existen disposiciones jurídicas que les deleguen la jurisdicción, por lo que no pueden ejercer dicha función. Sin embargo, para alcanzar la calidad de organizaciones democráticas, deben adoptar en su estructura, por razones de congruencia con el Estado democrático de derecho en el cual son actores fundamentales, así como en observancia al principio de legalidad que priva en el mismo, resulta indispensable que gocen de una atribución equivalente a la jurisdicción, sin desplazar ni sustituir a ésta, lo que se cumple con los medios de defensa de carácter autocompositivo, que deben establecer en sus estatutos, así como con la creación de los órganos internos encargados de su tramitación y resolución, ya que con estos instrumentos se puede conseguir, en principio, el objeto de la función jurisdiccional, consistente en remediar la violación de los derechos políticos de los militantes, y en su caso, restituirlos en el goce de éstos, sin necesidad de acudir de inmediato a los tribunales, pero sin que se excluya esta posibilidad como última instancia; por estos motivos se exige en la ley el establecimiento imperativo de medios de defensa en los estatutos de los partidos políticos, así como que estos mecanismos se apeguen a los mandamientos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a los de las leyes, lo que inclusive debe ser verificado por la máxima autoridad electoral administrativa, como requisito sine qua non para su entrada en vigencia, según lo previsto por los artículos 30 y 31, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, circunstancia que sitúa a los estatutos en un rango superior a la normatividad estatutaria interna de las demás asociaciones civiles y confiere una posición especial a las instancias partidistas, de mayor jerarquía respecto a otros medios autocompositivos que los particulares pacten en los actos jurídicos en que intervengan.
En consecuencia, estas instancias internas, a diferencia de otros instrumentos autocompositivos, como ya se dijo, se deben consignar en los estatutos partidistas, por imperativo directo de la ley, con el objeto de asegurar que los partidos políticos adopten el carácter de organizaciones democráticas en congruencia con el Estado democrático de derecho, al ser actores fundamentales en el mismo, el cual se rige por el principio de legalidad, y a los militantes el goce pleno de sus derechos fundamentales al interior de la organización, lo que sólo puede llevar a que el agotamiento de estos medios internos de defensa están impuestos constitucional y legalmente como una carga procesal y un requisito de procedibilidad, necesario para ocurrir a la jurisdicción del Estado en defensa de los derechos político-electorales, pues la obligación impuesta a los partidos políticos de instrumentar medios de defensa internos para sus militantes, se traduce en la correlativa carga para los militantes de emplear tales instancias, antes de ocurrir a la jurisdicción del Estado, a fin de conseguir el objetivo de garantizar, al máximo posible, la capacidad auto-organizativa de los partidos políticos en ejercicio de la más amplia libertad, pero asegurar, al mismo tiempo, el respeto irrestricto a los derechos individuales de todos y cada uno de sus miembros, dejando a salvo la garantía esencial que representa para éstos la jurisdicción.
Sin embargo, las decisiones que se emitan en las instancias internas en comento no pueden tener el carácter de terminales, al no poder sustituir a la jurisdicción, que es parte del poder soberano del pueblo, confiado al Estado, pues si se aceptara la definitividad de las resoluciones de los órganos partidistas, esto conduciría a hacer nugatorio el derecho fundamental a la jurisdicción, previsto en el artículo 17 constitucional, en beneficio de algunas organizaciones de los partidos políticos o de los sectores del mismo que controlaran las decisiones a su interior, lo que conduce a ubicar las susodichas instancias internas de manera natural, como instancias previas, pero necesarias, dentro del sistema de medios de impugnación en materia electoral.
Las consideraciones precedentes encuentran armonía con la interpretación gramatical, pues aunque en el artículo 10, apartado 1, inciso d), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral se mencionen los medios previstos en las leyes federales o locales, esta expresión no determina la exigencia de que necesariamente se trate de medios creados y regulados directa y totalmente por tales leyes, sino sólo que los haya previsto, ante lo cual es admisible que el legislador disponga en la ley (prevea) la obligación de establecer la clase de medios de impugnación intrapartidista, aunque remita para su regulación a los estatutos de los partidos, y este supuesto se da con el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, porque en el artículo 27, apartado 1, inciso g), se exige que en los estatutos de los partidos políticos se incluyan los correspondientes procedimientos y medios de defensa, mientras que en los artículos 25 apartado 1 inciso d), y 38 apartado 1 inciso a), se dispone que los partidos deben observar los principios del estado democrático, dentro de los cuales está la función equivalente, en principio, a la jurisdicción, con lo que la interpretación gramatical resulta coincidente con la sistemática y funcional.
Todo lo expresado encuentra mayor justificación en las consideraciones amplias que se expresan a continuación.
El sistema de medios de impugnación en materia electoral establecido a nivel constitucional en el artículo 41, fracción IV, además de garantizar la constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones en materia electoral, incluye expresamente otra finalidad, consistente en proteger los derechos políticos de los ciudadanos, con lo cual se revela el interés directo de la Constitución por asegurar la protección completa, eficaz y efectiva de los mencionados derechos, por constituir un elemento sine qua non del Estado de derecho, que es indispensable para el desarrollo de la vida democrática en el país.
Los partidos políticos son entidades de interés público que intervienen corresponsablemente con las autoridades en la celebración y vigilancia de los procesos electorales y participan de manera relevante en todos los actos mediante los cuales los ciudadanos ejercen sus derechos político electorales, pues la Constitución General de la República, en su artículo 41, fracción II, además de conferirles expresa y directamente esa alta calidad de entidades de interés público, les encomienda las importantísimas funciones de: a) promover la participación del pueblo en la vida democrática, b) contribuir a la integración de la representación nacional, y c) hacer posible, como organizaciones de ciudadanos, el acceso de éstos al ejercicio del poder público.
La importante función que la ley fundamental encomienda a los partidos políticos, consistente en servir de catalizadores para que el pueblo, en ejercicio de su potestad soberana, escoja a sus representantes; actividad que, en principio, corresponde al Estado, justifica, a la vez, que se otorguen a los partidos políticos, un conjunto de prerrogativas destinadas a la consecución de los fines que constitucionalmente se les confieren, y en ese tenor, la fracción II del artículo 41 constitucional dispone que, la legislación secundaria deberá garantizar que los partidos políticos nacionales cuenten, de manera equitativa, con elementos para llevar a cabo sus actividades, entre los que se incluye el derecho a usar en forma permanente los medios de comunicación social, de acuerdo con las formas y procedimientos que establezca las mismas, y el financiamiento público que debe prevalecer sobre el privado, y que se otorgará para sus actividades ordinarias permanentes, como para las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales; asimismo, se establece un rubro consistente en la reintegración de un porcentaje de los gastos anuales de los partidos políticos, por actividades relativas a la educación, capacitación, investigación socioeconómica y política, así como tareas editoriales. Por su parte, el artículo 41 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, además de las prerrogativas mencionadas, establece a favor de los partidos políticos un régimen fiscal especial, que comprende la exención de varios impuestos, así como el disfrute de las franquicias postales y telegráficas que sean necesarias para el cumplimiento de sus funciones
Además de las prerrogativas apuntadas, existen otras circunstancias previstas en el régimen constitucional y legal de los partidos políticos, que fortalecen su status.
El artículo 41, fracción III, de la ley fundamental ordena que los partidos políticos, en términos de la ley, participen en la integración del Instituto Federal Electoral, organismo público autónomo, cuya función consiste en la organización de las elecciones federales; de igual forma, el párrafo segundo de la fracción en cita dispone, que los representantes de los partidos políticos concurren, con voz pero sin voto, al Consejo General, órgano superior de dirección del Instituto Federal Electoral, previsión que se reitera en el artículo 74 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Así también, los artículos 102, apartado 1, y 113, apartado 1, del código citado, establecen, respectivamente, que los consejos locales y distritales del Instituto Federal Electoral se integraran, entre otros, por los representantes de los partidos políticos.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 175, apartado 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, corresponde de forma exclusiva a los partidos políticos nacionales el derecho de solicitar el registro de candidatos, con lo que esa ley secundaria les confiere un monopolio material en la postulación de candidatos, al prohibir que organizaciones o individuos distintos a éstos lo hagan, lo que se entrelaza indisolublemente con el derecho a votar, por los ciudadanos sólo podrán sufragar, con eficacia garantizada, por los candidatos postulados por algún partido político, y con el de ser votados, porque únicamente en el supuesto de que un partido los proponga ante la autoridad electoral, para contender a un cargo de elección popular, podrán asegurar que los votos emitidos a su favor se tomen en consideración en el resultado efectivo de los comicios.
La intervención de los ciudadanos, como afiliados, militantes, miembros u otras denominaciones, en la formación, organización, funcionamiento y permanencia de los partidos políticos, además de propender a la defensa de intereses comunes y buscar el acceso al poder, conforme a sus principios ideológicos y sus programas de acción y de gobierno, tiene la finalidad de optimizar y potenciar al máximo el ejercicio y aprovechamiento de sus derechos políticos fundamentales, como conjunto indisolublemente unido por vasos comunicantes, para lograr la máxima participación en los asuntos políticos del país, -especial pero no exclusivamente- en la organización y vigilancia de los procesos electorales, con el poder soberano de que son titulares originarios, así como a través del ejercicio pleno de sus derechos político electorales de elegir y ser elegidos en los comicios democráticos, sin escatimar ninguna de las partes de su amplio y rico contenido que, no se reduce a emitir libremente su voto el día de la jornada electoral o a que otros lo hagan en su favor, sino que van desde el derecho a participar en la postulación de candidatos, al respeto del sufragio emitido hasta el de ocupar el cargo para el que resulten electos, todo esto en las condiciones óptimas de libertad, es decir, con la conservación e incolumidad de los demás derechos humanos que permiten hacer realidad dicha situación, tales como los derechos de petición, de expresión y manifestación de las ideas, de reunión, a la información, etcétera, ya que éstos no se separan jamás de aquellos, y menos se ven sacrificados o disminuidos con la afiliación partidista, ni entran en estado de somnolencia o catalepsia al interior de los partidos, sino que la suma de fuerzas e inteligencias que la asociación representa, los dimensiona a su mayor potencia, y los dota de mayores garantías, dentro y fuera de la organización. Esta aspiración ciudadana obedece, inclusive, a la experiencia histórica de que los poderes gubernamentales pueden caer, frecuentemente, en la tentación de invadir el campo de los derechos humanos, dificultando su ejercicio y defensa individual.
Ahora bien, los partidos políticos, al igual que cualquiera otra entidad plural de cierta complejidad, requiere la sujeción a un conjunto de bases para su organización, estructura y funcionamiento, en las que se incluya la división de labores, funciones y responsabilidades, se creen órganos o funcionarios con poderes de decisión y ejecución que no tienen todos los miembros, se regulen las relaciones entre órganos distintos y entre éstos y los individuos. En ese sentido, son los dirigentes quienes ordinariamente realizan, a nombre del partido, el conjunto de prerrogativas que constitucionalmente se le otorgan, como disponer del financiamiento y las prerrogativas en radio y televisión, designar a los representantes partidistas ante los órganos del Instituto Federal Electoral, así como registrar a los candidatos ante la autoridad administrativa electoral competente, facultades que los dirigentes pueden utilizar indebidamente, en perjuicio de los militantes, causándoles afectación en sus derechos. En efecto, las relaciones entre los militantes entre sí o entre éstos y los dirigentes, naturalmente pueden constituirse en fuentes de conflictos y desencuentros, que no ofrezcan solución simple en la normatividad societaria, cuando ésta sea motivo de distintos criterios de interpretación o aplicación o adolezca de lagunas normativas, que lleven a la convicción de cada protagonista de tener la razón y de que la posición del otro es incorrecta y le afecta en sus derechos o funciones, a tal grado, que pueden surgir, y de hecho surgen, órganos susceptibles de violentar la voluntad mayoritaria o de transgredir las garantías existentes a favor de las minorías, al apartarse de las reglas vinculantes para todos, con interpretaciones sesgadas, o por medio de la intimidación, la amenaza o la violencia, que puedan propiciar la desvirtuación de los fines sociales, la frustración del propósito de realización plena de la mayor participación política posible de los asociados y la restricción de las demás libertades fundamentales, en que se cimienta dicha participación. Esto es, que se destruya la expectativa de los militantes, que en lugar de encontrar un refugio o trinchera para resistir y enfrentar a quienes puedan atropellar sus derechos fundamentales, sólo encuentran otro opresor.
El antídoto encontrado para resistir la posibilidad de esas conductas negativas, las legislaciones y la doctrina contemporáneas han establecido que la organización de los partidos político, guarde congruencia con el Estado Social y Democrático de Derecho, al ser actores fundamentales dentro del mismo, en el que se establece como principio rector el principio de legalidad, para sustentar que éstos se deben regir necesariamente por los postulados democráticos en su régimen interno.
La doctrina identifica y reconoce al Estado Social y Democrático de Derecho, como aquél sistema político en el cual concurren tres componentes inseparables, que interactúan simultánea y recíprocamente.
El primer postulado, relativo al Estado de Derecho, radica en la sujeción de los ciudadanos y de los poderes públicos, e inclusive de las entidades privadas, a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico; en éste se establece un sistema de libertades públicas y derechos fundamentales, y un conjunto de garantías para su respeto y consideración, se delimita así la organización y atribución de las competencias específicas en el ámbito del Estado, inclusive para la afectación de los derechos fundamentales, cuando esto es factible para evitar o reprimir ataques al orden público, al interés social o a los derechos de terceros.
El segundo postulado, se relaciona con las bases democráticas del Estado, se sustenta en el conjunto de normas constitucionales que reconocen al pueblo como titular originario y único de la soberanía nacional, la pluralidad política y la igualdad de oportunidades de los ciudadanos, para acceder a los cargos públicos o de representación popular, a través de la más amplia participación posible en las elecciones, sustentadas en instrumentos que garanticen la libertad real en la expresión y manifestación de la voluntad de los ciudadanos, en un ámbito de respeto a la totalidad de los derechos humanos, como marco indispensable para la autenticidad de los comicios.
Conforme al tercer postulado, referido al Estado social, se requiere la necesaria intervención prestacional de los poderes públicos en la satisfacción de necesidades, para hacer efectivas, en la realidad, ciertas libertades individuales y derechos sociales que habían quedado como catálogo de buenas intenciones, cuya consecución no sería factible de manera individual o colectiva, ante la existencia de conglomerados sociales compuestos de individuos aislados, que históricamente están desprotegidos o que, por sus circunstancias especiales, requieren que el Estado propicie las condiciones o establezca los programas necesarios para el ejercicio real y efectivo de sus libertades y derechos.
De esta manera, se puede extraer un primer grupo de elementos esenciales del Estado Social y Democrático de Derecho, que es el siguiente:
1. La existencia de una norma suprema, emanada de un poder constituyente, como representante de la soberanía del pueblo, donde se reconozcan los derechos fundamentales.
2. La consignación, en la Ley Fundamental, de que la soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo.
3. La igualdad de oportunidades para acceder a los cargos públicos, a través de elecciones democráticas, libres y auténticas.
4. Un sistema integral, completo y eficaz de justicia constitucional, al que se encuentren vinculados los ciudadanos y los poderes públicos, que contribuya al aseguramiento de la libertad, la paz y el equilibrio social dentro del Estado, ejerciendo control, inclusive, sobre la normatividad ordinaria de cualquier clase y sobre su aplicación.
Por su parte, el artículo 25, apartado 1, inciso d), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales establece que, los partidos políticos deben establecer en su declaración de principios la obligación de conducir sus actividades por medios pacíficos y por la vía democrática, en tanto que el artículo 38, apartado 1, inciso a) establecen como obligación de los partidos políticos ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado Democrático. Estos preceptos hacen indudable que conforme al orden jurídico mexicano, los partidos políticos deben de regirse por los principios y postulados del estado democrático.
La noción más aceptada del vocablo democracia en el lenguaje común es la original, que la refiere como el gobierno del pueblo, lo cual es acorde con su etimología (del griego demos, que significa pueblo, y kratos, fuerza, poder, autoridad), y con la definición que proporciona el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, Editorial Espasa, España, 2001, página 744; como: Doctrina política favorable a la intervención del pueblo en el gobierno o Predominio del pueblo en el gobierno político de un Estado; expresiones que si bien definen la finalidad que se pretende en un sistema democrático, no proporcionan los caracteres suficientes para identificar algo como democrático en los hechos, más aún, el tema es tan disperso y opinable, que la propia doctrina no ha logrado unificar una definición universal.
Bajo estas directrices se establecen y desarrollan los principios de la democracia, concepto que si bien, como ya se dijo, es insuficiente para establecer los caracteres mínimos para que algo pueda ser calificado de democrático, o como base para la elaboración de un concepto único de aceptación universal, sirve como elemento referencial del que debe estar impregnado cualquier elemento del estado democrático, es decir, cualquiera de estos elementos debe orientarse o dirigirse, directa o indirectamente, a propiciar y fortalecer la participación del pueblo en la conformación de la representación nacional.
Los elementos o requisitos mínimos que deben reunir los partidos políticos para ser considerados como democráticos, ya han sido objeto de estudio por parte de esta Sala Superior (Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano SUP-JDC-781/2002), así como en los conceptos generalmente aceptados en la doctrina, es decir, del análisis y comparación de los estudios doctrinales contemporáneos y uniformes, se toman aquellos aspectos respecto de los cuales existen más puntos de concordancia y tengan mayor aceptación, con el objeto de lograr una aproximación a los elementos que integran la democracia, estudio del que se desprenden los siguientes elementos:
1. El reconocimiento de derechos fundamentales de los afiliados, garantizados por órganos y procedimientos eficaces.
2. Contar con una asamblea u órgano equivalente, que represente la voluntad del mayor número posible de afiliados.
3. La existencia de procedimientos de elección, en condiciones de igualdad.
4. Adopción de la regla de mayoría.
5. Mecanismos de control del poder.
6. Procedimientos disciplinarios, con las garantías procesales.
7. La exigencia de una cultura cívica democrática.
El primer elemento, relativo a que al interior de los partidos se reconozcan los derechos fundamentales de los afiliados, y que se garanticen por órganos y procedimientos eficaces, tales derechos son esencialmente los mismos que tienen los ciudadanos, y que son oponibles frente al Estado y ante cualquiera otra entidad pública, descentralizada, o incluso los particulares, pues los partidos políticos constituyen una entidad de interés público en el estado del cual forman parte, por lo que las particularidades del todo, que es el estado social y democrático de derecho, se deben ver reflejados en las partes, que son los partidos políticos, adquiriendo sus particularidades propias, porque tales institutos políticos no se deben confundir tampoco con el Estado, sino que, en razón de la finalidad específica que la Constitución les encomienda, adquieren características propias y distintivas.
En efecto, el reconocimiento de los derechos fundamentales, como los de sufragio activo y pasivo, información, expresión, así como libre acceso y salida del partido, en el documento constitutivo o normativo de la asociación política es indispensable, para permitir la mayor participación posible en condiciones de igualdad, pero esto lleva, a la vez, a la necesidad insoslayable de instituir órganos y procedimientos eficaces que garanticen internamente el ejercicio de esos derechos. Es más, aunque los estatutos de un partido no incluyeran expresamente esos derechos fundamentales, la organización partidista está obligada a respetarlos por imperativo constitucional, pues dentro de los partidos políticos continúa prevaleciendo el régimen de garantías previsto en la Constitución a favor del individuo, esto es, el sistema jurídico que rige a los partidos políticos hacia su interior, no se limita a sus estatutos y demás normas que crean, sino que se conforma por el régimen jurídico nacional, en lo que resulte aplicable, más su reglamentación interior.
Los órganos garantes deben ser especializados, previamente establecidos, y con medidas que garanticen su independencia e imparcialidad, tales como que sus integrantes tengan una mayor duración en el cargo que la de los órganos directivos, a fin de que su actuación no sea objeto de dirección por parte de los éstos órganos que detentan el poder hacia el interior del partido, irrevocabilidad de su nombramiento, salvo casos de responsabilidad, y prohibición para desempeñar otro cargo incompatible en el partido, de manera simultánea, requisitos que van encaminados a obtener la imparcialidad en sus resoluciones
En tanto que, por su parte, los procedimientos para garantizar el respeto a los derechos de los afiliados, como cualquier sistema procesal que garantice la defensa adecuada, deben asegurar:
a) Libre acceso al procedimiento, que se concreta en la posibilidad de poner en marcha los mecanismos internos de solución de conflictos jurídicos, que desemboque en una decisión de los órganos competentes sobre las pretensiones deducidas.
b) Articulación del proceso debido, con especial relevancia al derecho de defensa, en igualdad de condiciones, gozando de la libertad de aportar todas aquellas pruebas que fueran oportunas, admisibles y posibles dentro de los plazos electorales, cuando la impugnación tenga que ver con éstos, así como de hacer valer alegatos. De ser posible, debe establecerse la figura del defensor de los derechos de la membresía.
c) Obtención de una resolución debidamente fundada y motivada, que en el caso de imposición de sanciones, deberá observar todos los principios del derecho sancionatorio, como por ejemplo los de tipificación y proporcionalidad.
d) Ejecución de las resoluciones firmes, previendo la adopción de las medidas oportunas para la restitución plena de los derechos, en ejecución pronta, completa y oportuna de la resolución.
El elemento que exige a los partidos contar con una asamblea u órgano equivalente, lleva implícita la idea de que ésta represente la voluntad del mayor número posible de afiliados, como principal centro donde se tomen las decisiones de mayor importancia, Tales como aprobación de estatutos, su modificación, cambio de programa o principios, remoción de los dirigentes de alta dirección, etc. Este elemento tiene fundamento en la participación que debe darse en toda democracia, en virtud de que, como se señaló, representa el ejercicio de la voluntad de todos los miembros del grupo o, cuando menos, de una gran parte de ellos. Una democracia debe garantizar que todos sus miembros tengan oportunidad de participar, en un grado razonable, en la toma de decisiones, directa o indirectamente, y que, por tanto, éstas se tomen bajo un esquema “de abajo hacia arriba”, que se traduce esencialmente en que, por regla general, las decisiones del partido se adopten tomando en consideración, en primer lugar y principalmente, a las bases del mismo, a efecto de que se asegure la mayor participación posible de éstas.
Lo referente a la existencia de procedimientos de elección de los órganos directivos principales, con garantía de las condiciones de igualdad, tiene por objeto asegurar la mayor participación a los afiliados, ya sea a través del voto universal y directo, o en la decisión de designación de delegados a las asambleas o convenciones electoras.
La adopción de la regla de mayoría, debe constituir un criterio básico para la toma de decisiones dentro del partido, para dotarlas de una legitimidad vinculante, sin que se exijan para la aprobación mayorías muy elevadas, ya que esto podría llevar al partido a la inmovilidad, aunque es indispensable establecer ciertas reglas de respeto a las posiciones minoritarias, para que la mayoría no se convierta en una dictadura frente a la minoría y se acojan al interior del partido todas las corrientes que lo conforman en la medida de su representatividad.
Los mecanismos de control del poder, tales como la renovación en periodos razonables de los órganos directivos, la posibilidad de su revocación, y la incompatibilidad de cargos, que impida la ocupación simultánea de dos o más cargos por una sola persona. El primero tiende a garantizar la mayor participación real de la militancia, pues si sólo se le diera a ésta la oportunidad de elegir a sus dirigentes en la asamblea constitutiva, o de pronunciarse al respecto a su ingreso a la organización, o si los periodos de renovación de cuadros dirigentes fueran muy largos, se desnaturalizaría la esencia misma de la democracia; con la posibilidad de revocación, se trata de evitar que los dirigentes se aíslen de la voluntad y de las aspiraciones de las bases en el ejercicio de sus funciones y, con la incompatibilidad de cargos, se pretende evitar la concentración de poderes en una sola persona o en grupos reducidos, en perjuicio de la participación de los demás y de la eficacia en el desempeño de cada función.
El elemento concerniente a procedimientos disciplinarios, con las garantías procesales necesarias, como sería un procedimiento previo, derecho de audiencia, derecho de defensa, tipificación, sanciones proporcionales, motivación de la resolución respectiva, y competencia de los órganos sancionadores, tiene su razón de ser en que la disciplina en un partido es importante, en cuanto tiende a determinar una regla de conducta conforme al interés colectivo o razón de ser del grupo, además de que la indisciplina de unos puede redundar en conculcación de los derechos de otros militantes, por lo que es indispensable un régimen sancionatorio.
Finalmente, la exigencia de una cultura cívica democrática al interior del partido, como lo sostiene José Ignacio Navarro Méndez, en su obra Partidos políticos y “democracia interna”, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 1999, persigue como finalidad sensibilizar a la membresía de la importancia que su participación tiene para el funcionamiento del sistema democrático en su conjunto, creando un ambiente en donde el sujeto se sienta partícipe en la formación de la voluntad de su partido y, por ende, trasladable a ámbitos externos pero, a la vez, aprenda a respetar los derechos de los demás, aunque también implica la organización de campañas de educación cívica permanente al exterior, es decir, dirigida a la población no militante, como contribución al fortalecimiento de la mayor democracia posible.
Como quedó enunciado, en la ley secundaria se establece, de manera expresa, la obligación de que los partidos políticos se conduzcan conforme a los principios del Estado democrático, para la consecución de los fines que constitucionalmente tienen encomendados.
El artículo 38, apartado 1, inciso a), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que establece las obligaciones de los partidos políticos, destaca, de manera rotunda e indiscutible, con una expresión de gran sentido y enorme contenido, que los partidos deben ceñir sus actividades, dentro de la legalidad y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos, incluyendo tanto a los ciudadanos del exterior del partido, como a los que forman su militancia, como se desarrollará más adelante.
El artículo 25, apartado 1, incisos a) y d), dispone que la declaración de principios que deben formular los partidos políticos tiene que contener la obligación de observar la Constitución y respetar las leyes e instituciones que de ella emanen, así como conducir sus actividades por la vía democrática, lo que fortalece la situación anterior.
El artículo 26, inciso c), del ordenamiento citado establece que el programa de acción del partido determinará las medidas para formar ideológica y políticamente a sus afiliados, infundiendo en ellos el respeto al adversario y sus derechos en la lucha política, con lo que recoge el elemento relativo a la exigencia de una cultura cívica democrática.
El artículo 27 prevé como elementos mínimos que deben contener los estatutos, y que caracterizan la democracia interna de los partidos políticos, los siguientes:
a) El procedimiento para la afiliación individual, libre y pacífica de sus miembros, así como sus derechos y obligaciones, entre los que no deben faltar los de participar, personalmente o por medio de delegados, en asambleas y convenciones, y el poder ser integrantes de los órganos directivos. Este enunciado está claramente relacionado con el primer elemento de los siete mencionados al final del estudio doctrinal correspondiente, relativo al reconocimiento de derechos fundamentales de los afiliados, y a su garantía por órganos y procedimientos eficaces, para comprender el libre acceso al partido político y salida del mismo, pues la ley garantiza este derecho, en principio, con la exigencia de que se establezcan procedimientos para la afiliación, que debe ser individual y no corporativa, libre y pacífica, así como lo que llama el estatuto del afiliado, en el que destaca la ley fundamental, el de máxima participación posible, de manera personal o por medio de delegados, en asambleas y convenciones, así como el de poder integrar los órganos directivos.
b) Los mecanismos democráticos para la integración y renovación de los órganos directivos, así como las funciones, facultades y obligaciones de los mismos, además que entre sus órganos deberá contar, cuando menos, con una asamblea nacional, como principal órgano de decisión del partido político, un comité nacional y su equivalente en las entidades federativas, y un órgano encargado de su administración. La primera parte coincide con la exigencia de contar con procedimientos de elección, en condiciones de igualdad, así como con la de tener la renovación periódica de los órganos directivos, como mecanismo de control de poder. La segunda parte satisface el requisito del Estado de derecho, trasladado a los partidos políticos, de que exista un régimen de competencias específicas, que delimite la organización y atribuciones al interior de la institución, y en la tercera parte se tiende a garantizar el principio fundamental de la mayor participación posible de los militantes en la toma de decisiones importantes, de abajo hacia arriba, así como el de colegialidad amplia de los órganos directivos según su importancia, para lo cual se estima indispensable contar con una asamblea nacional, como órgano principal de decisiones en el partido, y órganos equivalentes en las entidades federativas, sin perjuicio de los órganos ejecutivos.
c) Las normas para la postulación democrática de sus candidatos. Se reitera el principio de la máxima participación de la militancia, no sólo en la formación de los órganos del partido, sino en la elección de los candidatos que el mismo postule para contender en las elecciones populares, a fin de dar cumplimiento a una de sus finalidades constitucionales: hacer posible, como organizaciones de ciudadanos, el acceso de éstos al ejercicio del poder público.
d) Las sanciones aplicables a los miembros que infrinjan sus disposiciones internas, y los correspondientes medios y procedimientos de defensa, con lo cual se acoge un régimen disciplinario que sancione aquellas conductas de unos militantes que vulneren derechos de otros. La exigencia de contar con medios y procedimientos de defensa al interior del partido no se limita a los mecanismos necesarios para enfrentar las sanciones que se imponen en dicho régimen administrativo sancionador sino, en general, a todos los medios que sean conducentes para la defensa del cúmulo de derechos fundamentales y del estatuto del asociado porque, de lo contrario, faltaría una parte esencial del estado democrático, cuyos principios deben necesariamente estar presentes en la estructura y funcionamiento del partido, por imperativo del artículo 38 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, lo cual será motivo de mayor desarrollo.
Finalmente, el artículo 36, apartado 1, inciso c), de la legislación citada prescribe que los partidos políticos nacionales disfrutarán de las prerrogativas y recibirán financiamiento público para garantizar que promuevan la participación del pueblo en la vida democrática, que por su propia expresión resaltada se identifica con el elemento que exige a los partidos la oportunidad real y efectiva de que sus militantes participen en la toma de decisiones.
La exigencia legal de que los partidos se conduzcan con apego a los principios democráticos esbozados, encuentra respaldo en la interpretación sistemática y funcional de los artículos 39, 40 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
El artículo 39 constitucional otorga al pueblo la titularidad esencial y originaria de la soberanía nacional; en tanto que el artículo 41 establece que el pueblo ejerce su soberanía a través de los Poderes Estatales. El mismo precepto de la Ley Fundamental atribuye a los partidos políticos el carácter de entidades de interés público, y prevé como sus finalidades: a) promover la participación del pueblo en la vida democrática, b) contribuir a la integración de la representación nacional, y c) hacer posible, como organizaciones de ciudadanos, el acceso de éstos al ejercicio del poder público.
Respecto de la primera finalidad, su cumplimiento involucra necesariamente que el desarrollo de una vida democrática interna se convierta en el medio a través del cual los ciudadanos que participan en ella actualicen, en el ámbito del Estado, las prácticas fundamentales de un sistema democrático. Sólo de este modo es posible contribuir a que el pueblo ejerza, de manera efectiva, su derecho de participación política, pues el simple sentido común hace patente que quienes practican cotidianamente con acciones antidemocráticas no están en aptitud de promover la participación democrática en los demás, ya que la mayor fuerza de la educación es la del ejemplo.
En cuanto a la segunda, relativa a que los partidos políticos contribuyan a la integración de la representación nacional, su satisfacción exige que, en tanto que dichos entes constituyen puntos nodales de la relación entre los ciudadanos y el gobierno, se transformen en un medio de concreción de la voluntad popular, que los identifique como conductos comunicantes que, siguiendo el esquema propio de una república democrática, reflejen la voluntad de sus miembros, como lo dispone el texto constitucional.
Por último, a efecto de que los partidos funcionen como vehículo que haga posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público, deben, indefectiblemente, desarrollarse con apego a los principios democráticos, pues de no hacerlo cancelarían dicha posibilidad, la cual lleva implícita la condición de que todos los ciudadanos, y no unos cuantos, puedan participar en tal ejercicio en condiciones de igualdad.
Por otra parte, la afiliación de los ciudadanos a los partidos políticos tiene la finalidad de optimizar y potenciar los derechos políticos establecidos en el artículo 35 constitucional, en especial el de ser votado y el de participación en la vida democrática del país.
En efecto, los partidos políticos son entes que aglutinan a los ciudadanos que cuentan con una ideología política similar, la que se busca pueda permear o trascender a la representación nacional, y mientras mayor sea el número de afiliados, mayores serán las probabilidades de que se logre tal fin, al representar una parte cada vez más significativa del pueblo, quien, finalmente, será el encargado de elegir a sus representantes.
Conforme a lo expuesto, es posible concluir que para garantizar la misión conferida por la Constitución a los partidos, de que en la integración de los órganos del Estado se materialice la voluntad soberana de los ciudadanos, y no únicamente la de un grupo reducido de sus miembros, es indispensable que los partidos políticos sean democráticos, pues sólo de esta forma pueden trascender la voluntad de las bases a las acciones del partido para el desarrollo de las finalidades ya precisadas, por lo que debe entenderse tal exigencia como un imperativo implícito, sujeto a regulación y desarrollo en la ley secundaria, e incluso en los estatutos de los partidos.
Además, hay que resaltar que si el texto constitucional otorga capital importancia a los partidos políticos en la conformación del poder público, función cuya promoción originaria corresponde al Estado, se impone que las cualidades democráticas de éste encuentren eco en dichas entidades políticas, pues lo lógico y natural es que las peculiaridades que se pretende conseguir en la configuración del Estado democrático, se vean reflejadas, mutatis mutandis, en las organizaciones que están presentes como instrumentos primordiales para la realización de esos cometidos.
En otras palabras, si los partidos son componentes esenciales del sistema político mexicano, deben tener características similares al Estado democrático, el cual los comprende de manera total, porque de otro modo no serían compatibles y, consecuentemente, no podrían coexistir.
De este modo, si el artículo 40 de la Carta Magna establece que la forma del Estado Mexicano, por voluntad de pueblo, es el de una República democrática, es indudable que los partidos políticos, como medios para su conformación, también sean democráticos.
Otro de los elementos que respalda el imperativo de que los partidos se desarrollen en forma democrática deriva de la interpretación de las disposiciones contenidas en los ordenamientos internacionales a los que México se ha sujetado de conformidad con la Constitución.
En efecto, en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículos 19, 21, 22 y 25), aprobado por la honorable Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, el día dieciocho del mes de diciembre del año de mil novecientos ochenta, y publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de mayo de mil novecientos ochenta y uno, y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículos 13, 15, 16 y 23), aprobada por la honorable Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, el día dieciocho del mes de diciembre del año de mil novecientos ochenta, según decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el día nueve de enero de mil novecientos ochenta y uno, entre todos los derechos fundamentales distinguen los de libertad de expresión, asociación, información, reunión, participación, en todos los órdenes, y entre estos la participación política, con los derechos de asociación política y de voto activo y pasivo en libertad, etc.
Asimismo tutelan estos derechos con la garantía de acceso a la jurisdicción, en los artículos 2 y 14 del primer instrumento, y 25 de la Convención, conforme a los cuales toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el pacto sean violados, tendrán derecho a interponer un recurso efectivo, provenga la violación de particulares o autoridades, y a que la autoridad competente dicte una resolución en ese recurso, “y a desarrollar las posibilidades de recurso judicial”, con respeto a la garantía de audiencia ante un tribunal competente, independiente e imparcial, o como se dice en la Convención: “1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que le ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. 2. Los Estados partes se comprometen: a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”; y en el artículo 8 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, Adoptada y proclamada por la Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas 217 A (III), del 10 de diciembre de 1948, se prevé: “Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la constitución o por la ley”. Cabe anticipar que en los instrumentos normativos internacionales no se contempla la posibilidad de hacer excepciones al derecho a la jurisdicción o de acceso a la justicia, por ningún motivo.
Por lo dicho, se concluye que la legislación nacional contiene la exigencia, constitucional y legal, de que los partidos políticos rijan sus actividades por un sistema de democracia interna, por lo cual se deben orientar por los principios del Estado democrático, toda vez que el ordenamiento constitucional les confiere un papel preponderante dentro del Estado democrático de derecho, por lo que deben ser congruentes con su naturaleza y respetar el principio de legalidad contenido a nivel constitucional, y que, por todo lo anterior, tendrían que exigírseles los elementos indispensables del citado Estado democrático de derecho, donde está colocada la jurisdicción.
Sin embargo, conforme a lo dispuesto por el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la jurisdicción es una potestad exclusiva del Estado, que se desempeña en ejercicio de la soberanía delegada en él por el pueblo, por lo cual, como los partidos políticos no son entidades estatales que comparten el ejercicio de la soberanía, ni estados independientes, entonces no se les puede conferir el ejercicio de la jurisdicción, pues ésta sólo puede ser delegada o conferida a órganos distintos al Estado por excepciones contenidas en disposiciones legales claras, expresas y contundentes de una ley que tenga apoyo constitucional. Lo anterior es así, porque el ordenamiento constitucional establece para la jurisdicción una serie de requisitos y garantías, tanto en los procedimientos, como en los órganos encargados de impartir justicia, cuyo objeto es que la función jurisdiccional cumpla su finalidad de resolver las controversias de cualquier tipo que se presenten dentro de la vida en sociedad, de una manera real y efectiva, que dirima eficazmente el conflicto que se presenta. Ahora, el medio que la Constitución consigna para garantizar la solución de controversias, es imponiendo al Estado la obligación de resolverlas, cumpliendo con todos y cada uno de los requisitos que ella establece, a través del establecimiento de un poder imparcial distinto a aquellos entre los cuales ordinariamente pueden surgir las controversias (particulares y poder ejecutivo y legislativo). De ahí la reticencia constitucional para delegar la función jurisdiccional en órganos distintos del poder judicial, porque el órgano del estado al cual se le confiere deja de tener el control sobre esto y la jurisdicción pasa a entes que actúan de forma independiente respecto al Estado, quien no puede vigilar de manera directa que estas se cumplan.
La solución armónica para dicha situación se encuentra en considerar que los partidos están dotados de una función que, sin constituir propiamente la jurisdicción, es una institución jurídica equivalente, que cumple las funciones de aquélla, en la medida de lo posible, sin desplazarla o sustituirla.
Esta función consiste, precisamente, en el establecimiento de órganos internos independientes y suficientemente capacitados para conocer y resolver, al interior de un partido político, los conflictos mencionados, mediante procedimientos en que se cumplan las formalidades esenciales y se respeten todas las garantías del debido proceso legal a los contendientes, en donde se pueda determinar a quién le asiste la razón, de acuerdo con la normatividad estatutaria interna, y se encuentren en aptitud de restituir, adecuada, oportuna y totalmente los derechos infringidos, e imponga la carga a las partes en sus litigios internos de ocurrir, prima facie, a esos procedimientos, englobándolos en la operancia del principio de definitividad establecido en el artículo 10, apartado 1, inciso d), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, respecto a la procedencia de los instrumentos contemplados en el sistema de medios de impugnación en materia electoral; esto es, que sólo se pueda ocurrir a la jurisdicción del Estado, en los siguientes supuestos: a) después de haberse agotado estas instancias internas para la superación del conflicto; b) cuando las mismas no existan; c) cuando las existentes no estén encomendadas a órganos capacitados e independientes o no estén previstos los elementos del debido proceso legal, o no permitan la satisfacción completa, total y oportuna de las pretensiones jurídicamente tuteladas de las partes. Por ende, cuando las instancias internas respeten todas las garantías del justiciable, se deben agotar antes de ocurrir a los tribunales, pero cuando no lo hagan se puede acudir a la jurisdicción, per saltum.
En el caso de que se haya acudido, en primer término a las instancias partidistas, pero con posterioridad se decida abandonarlo para acudir, per saltum, a la jurisdicción estatal, virtud a una circunstancia superveniente generadora de una situación que, en opinión del promovente, tenga como consecuencia que con el medio interno no se pueda lograr la satisfacción completa, total y oportuna de las pretensiones jurídicamente tuteladas de las partes, esté deberá presentar previamente ante el órgano partidista correspondiente, un escrito mediante el cual se desista del medio de defensa partidista, por haber decidido ocurrir a las autoridades jurisdiccionales del Estado, a través de los medios de impugnación legales correspondientes, debiendo invocar las circunstancias y motivos por los cuales considera que el recurso intrapartidista ya no es eficaz para la protección de sus derechos y por el contrario, propicia la extinción de los mismos, situación que será objeto de estudio por parte del órgano jurisdiccional, a fin de verificar si la razón aducida, efectivamente conduce a la extinción del derecho, toda vez que en caso contrario no se justifica el salto a la jurisdicción. El desistimiento del medio de defensa interno deberá acreditarse al momento de presentar la demanda en el medio jurisdiccional de que se trate, al estar relacionado con el presupuesto procesal de la conexidad, por lo cual si el actor no acredita esa situación, ni siquiera en el plazo que se dé en una prevención para satisfacer ese requisito, el órgano jurisdiccional quedará en condiciones de desechar el medio de impugnación por notoriamente improcedente.
Lo anterior se sostiene toda vez que conforme al artículo 41, base III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la certeza constituye un principio rector de las elecciones, por lo que cualquier interpretación de la ley debe hacerse observando este principio, y rechazar aquella que traiga como consecuencia contrariarlo.
Una de las finalidades del llamado principio de definitividad, consistente en agotar las instancias previas antes de acudir a los medios de defensa establecidos en determinada ley, consiste en evitar la emisión de resoluciones contradictorias posibilidad que surge cuando dos procesos distintos se encuentran en curso, y ambos se refieren a un mismo litigio; por esto, cuando existen dos medios de defensa, uno estatutario o interno y otro jurisdiccional, y ambos proceden para impugnar el mismo acto, deben promoverse y agotarse sucesivamente y no simultáneamente, para evitar el riesgo enunciado. En consecuencia, cuando se considere que un medio de defensa intrapartidista no resulta suficiente para la restitución cabal del derecho político-electoral violado por alguna causa superveniente, que se originó con posterioridad a su promoción, y que la protección a dicho derecho sólo se puede conseguir al acceder a la jurisdicción estatal, debe exigirse el desistimiento del medio interno, porque de otra manera existiría la posibilidad de la existencia de resoluciones contradictorias, una dictada en el medio interno y otra en el medio jurisdiccional, con lo cual, lejos de resolver la controversia, que constituye la finalidad de todo litigio, se generarían otros conflictos, pero ahora para determinar cuál de las resoluciones emitidas debe prevalecer.
Entre las garantías y requisitos que los medios de defensa internos deben respetar y observar, se encuentran las siguientes:
1. Los órganos partidistas encargados de su conocimiento y decisión deben estar establecidos, integrados e instalados con antelación a los hechos litigiosos.
2. Se debe garantizar suficientemente la independencia e imparcialidad de sus integrantes, con medidas tales como: a) una duración amplia en el cargo, b) la irrevocabilidad de su nombramiento, durante el tiempo para el que fue dada, salvo casos de responsabilidad, c) la prohibición para desempeñar simultáneamente otro cargo incompatible en el partido.
3. Se deben respetar en el procedimiento establecido todas las formalidades esenciales del debido proceso legal, exigidas constitucionalmente.
4. Deben resultar formal y materialmente eficaces para restituir a los promoventes en el goce de sus derechos políticos transgredidos, de manera adecuada y oportuna, esto es, que el tiempo y el procedimiento necesarios para su tramitación y resolución no produzcan la consumación irreparable de las infracciones, haciendo nugatorios o mermando considerablemente tales derechos.
Estos requisitos tienen su razón de ser en las garantías que son exigidas en los artículos 14, 16 y 17 constitucionales, relativas a tribunales previamente establecidos, debido proceso legal, fundamentación en leyes previas al acto y motivación, autoridad competente, impartición de justicia pronta, completa e imparcial. Ahora bien, si ha quedado establecido que los partidos políticos deben ejercer una función equivalente a la jurisdicción, como exigencia democrática, la cual se cumple estableciendo en sus estatutos los medios de defensa internos, en consecuencia, cabe aplicarles también las mismas exigencias necesarias para el óptimo ejercicio de esa función establecidas a nivel constitucional, porque sólo de esta forma se podría considerar que la función que se realiza al interior del partido guarda semejanza con la jurisdicción, y puede exigirse como presupuesto para acceder a aquélla, pues al faltarle alguno de esos requisitos se estaría realizando una actividad distinta a la jurisdicción. Los requisitos mencionados no serían necesarios cuando la reglamentación interna establezca una instancia conciliatoria, pues en todo caso, será optativo para el militante acudir a tal vía, y en caso de que opte por ésta, no correrá el plazo respectivo que cuenta para impugnar el acto afectatorio de sus derechos.
Como se advierte, de este modo el partido político está pertrechado con atribuciones suficientes para llevar a cabo una función equivalente a la jurisdicción, y satisfacer así las exigencias del Estado democrático, es decir, del partido democrático en su vida interna, que bien organizada y ejercida se encuentra en aptitud de resolver satisfactoria y adecuadamente la generalidad de los conflictos internos mediante un proceso autocompositivo, sin necesidad de que sus militantes se vean en la necesidad de ocurrir a los órganos jurisdiccionales del Estado, pero a la vez, la función jurisdiccional se mantiene abierta e incólume para los casos en que subsista el conflicto después de agotadas las instancias partidistas, en que éstas no existan o en que sean claramente insuficientes.
Con la solución planteada se deja a salvo, totalmente, a la jurisdicción, como garantía plena del goce de los derechos fundamentales de los gobernados, independientemente de los actos o hechos jurídicos de donde provenga su conculcación, y de los sujetos vinculados a esos hechos o actos; se les refuerza la cobertura necesaria a los partidos políticos, para que puedan realizar óptimamente los fines a que los destinan las disposiciones constitucionales, y se le reconoce y respeta la máxima capacidad auto-organizativa posible, dentro de la organización de un Estado democrático, sin menoscabo de la soberanía nacional, dejando al poder de su propia organización la posibilidad de evitar al máximo que los conflictos jurídicos internos tengan que llegar a los tribunales jurisdiccionales y, con esto, que un Estado que tuviera vocación intervencionista pueda pretender el empleo de la jurisdicción como instrumento, indebidamente, para fines distintos a su cometido, esto es, se facilita que la propia acción democrática de los partidos les proporcione un blindaje frente a la posible arbitrariedad del Estado.
El sistema descrito encuentra cabal sustento en la legislación mexicana, a través de su interpretación jurídica: gramatical, sistemática y funcional en su conjunto.
La interpretación gramatical, deriva de los artículos 25 y 27 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, los cuales exigen a los partidos políticos la obligación de observar la Constitución y de respetar las leyes e instituciones que de ella emanen, de conducir sus actividades por la vía democrática, la de establecer en sus estatutos los procedimientos para la afiliación individual, libre y pacífica de sus miembros, así como sus derechos y obligaciones, enfatizando en los derechos, el de participar personalmente o por medio de delegados en asambleas y convenciones, y el de poder ser integrante de los órganos directivos; los procedimientos democráticos para la integración y renovación de los órganos directivos, así como las funciones, facultades y obligaciones de los mismos; las normas para la postulación democrática de los candidatos y las sanciones aplicables a los miembros que infrinjan sus disposiciones internas, y los correspondientes medios y procedimientos de defensa.
Asimismo, en los artículos 30 y 31 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales se prevé la facultad del Consejo General del Instituto Federal Electoral, para examinar los documentos de la organización solicitante del registro como partido político, a fin de verificar que cumplan con los requisitos exigidos constitucional y legalmente, para poder acceder al registro, como requisito sine qua non para su entrada en vigencia, y conforme al artículo 38, apartado 1, inciso l), los partidos políticos están obligados a comunicar al Instituto Federal Electoral cualquier modificación a su declaración de principios, programa de acción o estatutos, debiendo destacarse que las modificaciones no surtirán efectos hasta que el Consejo General del Instituto declare la procedencia constitucional y legal de las mismas, con lo que los documentos básicos de un partido, entre ellos los estatutos, están dotados de una fuerza jurídica mayor que las simples normas societarias de otras organizaciones, al entrar en vigor como resultado de la revisión de la autoridad electoral para verificar previamente a su entrada en vigor su constitucionalidad y legalidad, lo que viene a ser un elemento esencial en la conformación de la normatividad interna del partido.
El Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral se encuentra regido por el principio de definitividad, según puede constatarse con lo dispuesto en el artículo 10, apartado 1, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, con lo que se hace patente que el sistema de medios regulados por este ordenamiento sólo entra en funciones cuando otros instrumentos que puedan cumplir su cometido no consigan la solución del conflicto, y aunque se ha sostenido que la alusión está referida a los medios de impugnación previstos por las leyes, esta dificultad queda superada, porque el dispositivo en comento no exige la creación y regulación directa en una ley de dichos medios de defensa previos, por lo que admite la interpretación de que también se refiere a los recursos que estuvieran previstos indirectamente por una ley, esto es, que las leyes federales o locales hagan mención a ellos, aunque su establecimiento en concreto se delegue en otros entes, como sería el caso de los medios de defensa que los partidos políticos deben establecer en sus estatutos, y, en esta forma, quedarían comprendidas las instancias internas partidistas, en tanto que no son producto del simple acuerdo de los integrantes del partido, sino que provienen de una obligación impuesta directamente por el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, es decir, están previstos indirectamente por esta ley. En igual sentido se podría interpretar el artículo 80, apartado 2, relativo al tema, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, que establece el principio de definitividad de manera específica para el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano.
La interpretación sistemática conduce a vincular todas las disposiciones precedentes a un solo cuerpo y unidad, y esto muestra la existencia de un conjunto de disposiciones ordenadas y relacionadas, con las que se prevé, desde la ley, la exigencia de establecer medios de defensa al interior de los partidos, que sean acordes con la Constitución y con la normatividad legislativa restante, a grado tal, que si faltan esos medios de defensa o los establecidos se oponen, por ejemplo, al debido proceso legal, enfrentando así a la lex superior, la autoridad electoral debe rechazarlos y no permitir que entren en vigor, esto es, no declarar su constitucionalidad o legalidad; y estas disposiciones legales se completan, por imperativo de la propia ley, con las que se consignen válidamente en los estatutos, conformando así el sistema completo.
En consecuencia, si por imperativo legal los partidos políticos deben establecer en sus estatutos los medios y procedimientos de defensa a favor de los afiliados, esta disposición debe producir algún efecto jurídico en el sistema establecido en la legislación para la protección de los derechos político-electorales, pues sólo de esta forma la norma imperativa podría considerarse como parte de un sistema completo, coherente y claro, producto de un legislador racional, y conforme al cual todos los preceptos establecidos en la ley deben tener una finalidad jurídica. Por tanto, si por un lado exige que los estatutos de los partidos políticos establezcan los medios y procedimientos de defensa a favor de sus miembros, y por otro que para acceder a los medios de impugnación en materia electoral, se deben agotar las instancias previas, debe entenderse que los primeros forman parte de las segundas, aunque no estén enunciadas expresamente en una ley, pues como ya se dijo, existe una enunciación indirecta que es suficiente para considerar que, si bien no forma parte, propiamente, de la jurisdicción, ejerce una función equivalente, que los partidos políticos deben contener en sus estatutos para cumplir con la exigencia constitucional y legal de regirse por los principios democráticos.
La interpretación funcional surge de tomar en cuenta la naturaleza jurídica de los partidos políticos, sus altos fines constitucionales y la necesidad de tenerlos como entidades dotadas de la máxima capacidad auto-organizativa posible, respecto del Estado, aunque sin romper los principios fundamentales de éste, relacionándolos con que la legislación está dada para que se aplique y consiga sus finalidades, de modo que si no les diera a las instancias impugnativas internas el carácter propuesto, se minimizaría al extremo su cometido en lugar de potenciar su alcance.
En efecto, ya se ha precisado que el partido político debe contar con los elementos equivalentes de un estado democrático, en razón de que sólo de esta forma puede cumplir con su finalidad de llevar la voluntad de sus integrantes a la representación nacional, y en razón de que al pertenecer a un estado que es democrático y que los contiene y ser el medio por el cual se constituye, esta relación de interdependencia exige a los partidos políticos ser democráticos para que el estado finalmente pueda serlo. En este orden de ideas, debe propiciarse que los partidos políticos resuelvan sus problemas internos mediante mecanismos propios previstos en sus estatutos, para lograr la consolidación del partido político, sin necesidad de la intervención del Estado, porque al resolver con celeridad sus problemas internos, permite que su actividad se concentre en sus finalidades esenciales, circunstancia que lo convierte en un instituto político más eficiente.
Sin embargo, privilegiar la solución de sus problemas mediante las instancias internas, no llega hasta el extremo inadmisible de considerar que éstas son la única vía que existe para la solución de conflictos, y que no obstante que una vez agotadas siga existiendo el conflicto, esta situación no puede tener ningún remedio, pues siempre existe la posibilidad de que los órganos dirigentes revestidos de cierto poder interno por los estatutos para el cumplimiento de sus funciones, lo puedan emplear indebidamente en perjuicio de los demás militantes que no ejerzan el mismo poder, generándose así otros conflictos, o que la actuación de los órganos encargados de resolver las controversias estuviera mediatizada.
En estas condiciones, independientemente de que la normatividad que establece la obligación de los partidos políticos de establecer los medios y procedimientos de defensa a favor de sus militantes, provenga en parte del Estado y en parte de los asociados, o en su totalidad de éstos, se presenta la necesidad de resolver los conflictos para determinar a cuál de los contendientes le asiste la razón y el derecho interno, toda vez que al margen de los emisores de la normatividad estatutaria, una vez que ésta entra en vigor, resulta obligatoria para todos los integrantes del partido, mientras no la abroguen o deroguen mediante los procedimientos establecidos para ese efecto y, por tanto, cuando alguno se aparte de esa normatividad imperativa y vigente, se requiere establecer el imperio de las normas a favor de quienes se encuentren protegidos por ellas, independientemente de la calidad de dirigentes o militantes que tengan, sin que nadie en el partido pueda imponer su voluntad arbitrariamente a los demás o hacer prevalecer unilateralmente la interpretación que le dé a los estatutos frente a la que asuman sus contrapartes.
En el caso de México Posible, como se desprende de las constancias que obran en el expediente, al otorgarle su registro como partido político nacional, el Instituto Federal Electoral le solicitó que adecuara sus documentos básicos a fin de cumplir con cabalidad los extremos establecidos por los artículos 26 y 27 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. De esta forma la Coordinadora Nacional de ese partido llevó a cabo los trabajos requeridos para aprobar las reformas solicitadas, las que fueron entregadas al Instituto a través de su representante ante el Consejo General. Mediante resolución aprobada por el mencionado Consejo, en su sesión extraordinaria celebrada el veinticuatro de septiembre del año próximo pasado se concluyó que las reformas y adiciones al programa de acción y estatutos del partido político nacional México Posible observan cabalmente lo dispuesto por los artículos 26 y 27, quedando acreditado fehacientemente el cumplimiento de lo ordenado por el Consejo General en diversa resolución, y en consecuencia se resolvió:
PRIMERO.- SE DECLARA LA PROCEDENCIA CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE LAS MODIFICACIONES REALIZADAS AL PROGRAMA DE ACCION Y ESTATUTOS DEL PARTIDO POLITICO NACIONAL MEXICO POSIBLE, ACORDADAS POR LA COORDINADORA NACIONAL CELEBRADA EL UNO DE SEPTIEMBRE DE DOS MIL DOS, EN LOS TERMINOS DE LOS CONSIDERANDOS DE ESTA RESOLUCION Y SE CONFIRMA EL REGISTRO DEL PARTIDO POLITICO NACIONAL DENOMINADO MEXICO POSIBLE PARA TODOS LOS EFECTOS LEGALES A QUE HAYA LUGAR.
SEGUNDO.- EN TERMINOS DE LO SEÑALADO POR EL CONSIDERANDO 9, SE SOLICITA AL COMITE EJECUTIVO NACIONAL DEL PARTIDO MEXICO POSIBLE, QUE DENTRO DEL PLAZO DE DIEZ DIAZ HABILES A PARTIR DE QUE SE EXPIDAN LOS REGLAMENTOS SEÑALADOS, ESTOS SEAN REMITIDOS A LA DIRECCION EJECUTIVA DE PRERROGATIVAS Y PARTIDOS POLITICOS.
TERCERO.- TOMESE LA NOTA CORRESPONDIENTE DE LAS MODIFICACIONES REALIZADAS AL PROGRAMA DE ACCION Y ESTATUTOS DEL PARTIDO POLITICO NACIONAL DENOMINADO MEXICO POSIBLE; ASI COMO DE LA PRESENTE RESOLUCION QUE DECLARA LA PROCEDENCIA CONSTITUCIONAL Y LEGAL DE LOS MISMOS; Y ASIENTESE EN LOS REGISTROS QUE PARA TAL EFECTO LLEVA EL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL.
CUARTO.- COMUNIQUESE LA PRESENTE RESOLUCION EN SUS TERMINOS AL COMITE EJECUTIVO NACIONAL DEL PARTIDO POLITICO MENCIONADO, PARA QUE A PARTIR DE ESTA DECLARATORIA DE PROCEDENCIA CONSTITUCIONAL Y LEGAL, DICHO PARTIDO POLITICO NACIONAL RIJA SUS ACTIVIDADES AL TENOR DE LAS RESOLUCIONES ADOPTADAS AL RESPECTO.
QUINTO.- PUBLIQUESE LA PRESENTE RESOLUCION EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACION.
Fallo que fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el siete de octubre de dos mil dos.
Si los estatutos de México Posible se encuentran dotados de una fuerza jurídica mayor que las simples normas societarias de otras organizaciones, en virtud de la declaratoria del Consejo General del Instituto Federal Electoral, por la que se establece su procedencia Constitucional y Legal, y como ya se vio al analizar la primera parte del agravio, en su artículo 32 se contienen los procedimientos de defensa internos para combatir actos u omisiones realizados por órganos, integrantes o representantes del partido, se señalan los órganos facultados para resolverlos y los plazos para su resolución, resulta inconcuso que se cumplen los extremos señalados para la existencia al interior del partido de una función equivalente a la jurisdicción.
Lo argumentado en el agravio identificado con el número 2 se considera inatendible, toda vez que la existencia del Reglamento para la Sustanciación de las Quejas Administrativas que refieren los actores como inexistente, es un hecho notorio para esta Sala Superior, que se invoca en términos de lo dispuesto por el párrafo 1 del artículo 15 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral.
En efecto, el ordenamiento de referencia, cuyo nombre completo es Reglamento para la Tramitación de los Procedimientos para el Conocimiento de las Faltas y Aplicación de Sanciones Administrativas establecidas en el Título Quinto del Libro Quinto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, fue aprobado por el Consejo General del Instituto Federal Electoral en sesión ordinaria celebrada el doce de diciembre de dos mil uno y publicado en el Diario Oficial de la Federación el doce de febrero de dos mil dos. Habiendo sufrido, a la fecha, una sola modificación en su artículo 18, en acatamiento de la sentencia SUP-RAP-003/2002 dictada por este órgano jurisdiccional, modificación que fue aprobada por el mencionado Consejo General en su sesión extraordinaria celebrada el diecisiete de mayo de dos mil dos y publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciséis de agosto siguiente.
Al estar fehacientemente acreditada la existencia y vigencia del ordenamiento de referencia, resulta falso lo alegado por los actores y en consecuencia no se actualiza el agravio aducido.
Por tanto, al resultar infundados e inatendibles los agravios esgrimidos en el presente juicio, esta Sala Superior considera que se debe confirmar la resolución CG241/2002 dictada el dieciocho de diciembre de dos mil dos, por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, por la que se determina sobreseer por improcedente la queja presentada por los hoy actores.
Por lo expuesto se
ÚNICO. Se confirma la resolución CG241/2002 dictada el dieciocho de diciembre de dos mil dos, por el Consejo General del Instituto Federal Electoral en el expediente JGE/QBEGL/CG/065/2002.
NOTIFÍQUESE personalmente a los actores y al tercero interesado partido político nacional México Posible; por oficio a la autoridad responsable acompañándole copia certificada de esta sentencia, y por estrados a los demás interesados.
Devuélvanse los documentos que correspondan y en su oportunidad archívese el expediente como asunto total y definitivamente concluido.
Así lo resolvieron, por MAYORIA de votos, los Magistrados que integran la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, José Fernando Ojesto Martínez Porcayo, Leonel Castillo González, José Luis de la Peza, José de Jesús Orozco Henríquez y Mauro Miguel Reyes Zapata, con el voto en contra del magistrado Eloy Fuentes Cerda, quien formula voto particular, que se agrega a la presente, de conformidad con lo previsto en el artículo 187, párrafo cuarto, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Ausente la magistrada Alfonsina Berta Navarro Hidalgo, previo aviso. Ante el Secretario General de Acuerdos que autoriza y da fe.
VOTO PARTICULAR QUE EMITE EL MAGISTRADO ELOY FUENTES CERDA EN EL JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICO-ELECTORALES DEL CIUDADANO SUP-JDC-005/2003
No estando de acuerdo con la resolución mayoritaria que se pronuncia en el presente juicio, formulo voto particular en los términos siguientes.
No comparto las consideraciones que se vierten en la ejecutoria mayoritaria, en el sentido de que las instancias impugnativas previstas en la normatividad interna de los partidos políticos, a favor de sus afiliados, constituyan una parte sui generis del sistema de medios de impugnación en materia electoral, las cuales deban agotarse previamente por los militantes, como un requisito de procedibilidad para acudir ante las autoridades administrativas o jurisdiccionales, en defensa de los derechos político-electorales que se estimen conculcados por parte de los dirigentes u órganos de un partido político.
El motivo de disenso se sustenta en la consideración relativa a la interpretación que se da al artículo 10, párrafo 1, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, el cual dispone que los medios de impugnación previstos en el ordenamiento en cita, serán improcedentes cuando no se hayan agotado las instancias previas establecidas por las leyes federales o locales, según corresponda, para combatir los actos o resoluciones electorales en virtud de las cuales se pudieran haber modificado, revocado o anulado. En la ejecutoria que se pronuncia en el presente medio impugnativo, se sostiene que de una interpretación sistemática y funcional, en relación con las bases fundamentales consignadas en los artículos 41 y 99 de la Constitución General de la República, con las demás disposiciones de la citada ley procesal, con las del Código Federal de instituciones y Procedimientos Electorales, y con apoyo, además, en la doctrina contemporánea sobre los partidos políticos y el Estado social y democrático de derecho, permiten arribar a la conclusión de que las instancias impugnativas previstas en la normatividad interna de los partidos políticos, constituyen una parte sui géneris del sistema de medios de impugnación en materia electoral, que deben agotarse previamente, como requisito de procedibilidad, para acudir a los procesos impugnativos regulados por la legislación electoral ante las autoridades administrativas o jurisdiccionales, en defensa de los derechos político-electorales que estimen conculcados por parte de los dirigentes u órganos de un partido político.
De conformidad con el artículo 2 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, para la resolución de los medios de impugnación previstos en esta ley, las normas se interpretarán conforme a los criterios gramatical, sistemático y funcional y, a falta de disposición expresa, se aplicarán los principios generales del Derecho.
En la interpretación de normas legales, cuando el texto de un precepto es claro, no admite más interpretación que la gramatical. Esto es, para que una norma o precepto normativo admita una interpretación diversa, es preciso que exista en la disposición, oscuridad, imprecisión o ambigüedad en su texto, o bien, que en la redacción de la norma que se pretenda interpretar, se perciba por lo menos, en apariencia, una contradicción respecto de otras de igual o mayor jerarquía, que hagan disfuncional su aplicación en los términos en que se encuentra redactado, para que, a través de un ejercicio interpretativo, sea consistente con el resto del sistema jurídico al que pertenece, evitando atribuir un significado que la haga incoherente con otras normas legales inherentes al sistema.
La interpretación sistemática, tiende, fundamentalmente, a determinar el sentido y alcance de una disposición, a la luz de otras disposiciones o principios pertenecientes al mismo contexto normativo.
Conforme al criterio funcional, para interpretar el sentido de una disposición que genere dudas en cuanto a su aplicación, se debe tomar en cuenta los diversos factores relacionados con la creación, aplicación y funcionamiento de la norma jurídica en cuestión, que no pertenezcan a los criterios de interpretación gramatical y sistemática y que la hagan operante dentro del sistema legal en que se encuentra inmersa.
En este orden de ideas, en mi concepto, no puede darse una interpretación diversa al artículo 10, párrafo 1, inciso d), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, pues dada su redacción, no admite ni requiere de una tarea interpretativa como la que se propone, toda vez que su texto es claro y no da lugar a duda o confusión alguna respecto de su sentido, contenido o alcance, advirtiéndose de su simple lectura, que tampoco se utilizan palabras ambiguas o que tengan varios significados que hagan imprescindible precisar cuál de ellos es el que pretendió el legislador concederle, siendo que con nitidez se percibe la intención del legislador, en el sentido de que los medios de impugnación previstos en la ley adjetiva de la materia, serán improcedentes cuando no se hayan agotado las instancias previas establecidas por las leyes federales o locales.
En el supuesto de que el vocablo “Leyes” utilizado en la redacción del artículo invocado, se estimara que da lugar a confusión respecto de su alcance y sentido, debe decirse que el mismo hace alusión a las leyes que emanan de los poderes legislativos, tanto de la Federación como de las entidades federativas, pues se encuentra seguido de las palabras “Federales o Locales, según corresponda.”
Dentro de las acepciones que conforme al diccionario se tiene del vocablo “Ley”, se encuentran las siguientes:
En el Diccionario para Juristas de Juan Palomar de Miguel, así como en el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, se define como “En el régimen constitucional, disposición votada por las Cortes y sancionada por el jefe del Estado”; En la Enciclopedia Jurídica Mexicana, del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, se define como: “Ley en sentido formal, es aquella que independientemente de su contenido, fue creada por el órgano legislativo del Estado, ajustándose al procedimiento legislativo” en sentido material “es aquella que se refiere a las características propias de la ley sin importar el órgano que la hubiere elaborado ni el procedimiento seguido para su creación”. En el Diccionario de Derecho Procesal Civil de Eduardo Pallares, que cita a Chiovenda, se señala que ley material consiste en la constitución de nuevas relaciones jurídicas, sea cual fuere el órgano de que provengan y ley formal es una declaración de voluntad del Estado, que emana del Poder Legislativo.
Miguel Villoro Toranzo, en su obra: Introducción al Estudio del Derecho, Editorial Porrúa, S.A., México, 1974, página 168, indica que en el lenguaje jurídico moderno, se da a la palabra ley un sentido mucho más estricto, pues se refiere al producto de la legislación, es decir, el proceso por el cual uno o varios órganos del Estado formulan o promulgan determinadas reglas de observancia general.
Conforme a la redacción del precepto y a las definiciones arriba indicadas, se advierte que la expresión ”instancias previas establecidas por las leyes, federales o locales”, se refiere a aquellas emanadas del Poder Legislativo, que en materia federal, en términos del artículo 72 Constitucional corresponde al Congreso de la Unión, y a los congresos locales, tratándose de las entidades federativas, según el artículo correspondiente de su constitución política local; sin que pueda considerarse que la disposición aludida se refiera a cualquier otra normatividad, entre las que pudieran incluirse las disposiciones estatutarias de los partidos políticos, pues éstas no tienen el carácter, por un lado, de leyes en sentido formal, ni por el otro, gozan de la calidad de federales o locales, a las que se refiere el artículo 10 multicitado.
De una interpretación sistemática de este precepto, en relación con el diverso artículo 80, párrafo 2, del invocado ordenamiento, que establece expresamente que el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, sólo será procedente, cuando el actor haya agotado todas las instancias previas y realizado las gestiones necesarias para estar en condiciones de ejercer el derecho político electoral presuntamente violado, en la forma y en los plazos que las leyes respectivas establezcan para tal efecto; igualmente se arriba a la conclusión de que el citado medio de defensa únicamente será procedente cuando se hayan agotado las instancias previas establecidas en la ley como se advierte de su texto, el cual no es confuso ni da lugar a interpretaciones diversas.
En efecto, como lo ha sostenido en forma reiterada este órgano jurisdiccional, al resolver los juicios para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, identificados con los números de expediente SUP-JDC-020/2000; SUP-JDC-133/2000; SUP-JDC-022/2001; SUP-JDC-032/2001 y SUP-JDC-778/2002, entre otros, la causal de improcedencia prevista en los dispositivos antes citados, se materializa cuando el interesado no agota las instancias previas establecidas en las leyes federales o locales, según corresponda, para combatir los actos o resoluciones de las autoridades electorales, y no así a las instancias internas de partido político o coalición.
Efectuar una interpretación diversa, como la contenida en la resolución no compartida, implica trastocar el sentido que el legislador dio a las normas relacionadas con la improcedencia de los medios de impugnación en materia electoral, pues éste goza de la libertad para determinar la configuración del sistema de medios de impugnación, los supuestos en que proceden los medios de defensa que se establezcan y los requisitos que han de cumplirse para poder acceder a la justicia que imparte el Estado.
De conformidad con el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho; en este sentido, tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial.
Este precepto garantiza el derecho del individuo de acceder a la justicia, el cual se traduce correlativamente en la obligación que tiene el Estado de instituir la administración de justicia como servicio público, cuyo acceso debe estar, en la medida de lo posible, libre de obstáculos innecesarios que hagan nugatorio tal derecho, debiendo enfatizarse que el indicado precepto previó, categóricamente, que la justicia debe impartirse en los términos y plazos que fijen las leyes.
En relación con lo indicado, el derecho de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, en términos del artículo en comento, sólo puede ejercerse por los cauces que el legislador establece. Esto es, se trata de un derecho de configuración legal, por lo que no podrá ejercitarse al margen de los medios de defensa y procedimientos legalmente señalados. Lo anterior, tiene sustento en la necesidad de garantizar los derechos e intereses legítimos de los gobernados, en cuanto a contar con un debido proceso legal y ejercer la garantía de audiencia prevista a favor de éste para la defensa de sus intereses.
De lo anterior, se puede concluir que a la tutela judicial efectiva, no se le pueden o deben poner obstáculos a través de recursos o procedimientos, sean arbitrales o autocompositivos, que impliquen transgresión a este derecho, y que el legislador no previó en el sistema normativo, pues sólo en la ley, se pueden crear impedimentos o limitaciones al alcance de la garantía que se examina.
De esta manera, una interpretación de las normas que conduzca a imponer requisitos adicionales a los previstos legalmente para acceder a la jurisdicción del Estado, rebasando los fines perseguidos por el legislador, contraviene lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución Federal, pues en atención a lo mandatado por el propio ordenamiento supremo, que garantiza el acceso a la justicia, opera el principio pro actione, que implica dar una interpretación lo más favorable y con efectos más amplios, a las normas a fin de que los justiciables puedan acceder a la jurisdicción de los tribunales, evitando todo aquello que limite tal derecho, pues no podría entenderse una interpretación conforme con la Constitución como la que se realiza, cuando ésta menoscaba, restringe o hace nugatoria una garantía constitucional.
Además, de una interpretación sistemática de los dispositivos de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, en relación con los artículos 41 y 99 de la Constitución Federal, permite arribar a la conclusión de que las instancias que deben agotarse previo a la promoción del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, son las previstas exclusivamente en la ley de la materia.
El articulo 41, base IV, Constitucional, dispone que para garantizar los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, se establecerá un sistema de medios de impugnación en los términos que señalen esta Constitución y la ley. Dicho sistema dará definitividad a las distintas etapas de los procesos electorales y garantizará la protección de los derechos políticos de los ciudadanos de votar, ser votado y de asociación, en los términos del artículo 99 de la propia Constitución.
Por su parte, el artículo 99 del mencionado ordenamiento, prevé los medios de impugnación que son competencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, disponiendo en la fracción V, lo relativo a las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos político-electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país en los términos que señalen esta Constitución y las leyes.
Como se observa, de la redacción de los preceptos en cita, se advierte que el Constituyente Permanente ordenó el establecimiento de un sistema de medios de impugnación en términos de lo señalado en la propia Constitución y lo que se señale en la ley, es decir, encomendó al legislador secundario establecer los medios de defensa que estimara pertinentes, a fin de garantizar la constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, determinando para tales efectos, los supuestos de procedencia y las instancias que deben agotarse previamente a la interposición o promoción de los mismos.
Por tanto, una interpretación conforme a la Constitución, que tiene el carácter de ser el máximo ordenamiento y que es la base fundamental de todo sistema normativo, implica en atención a su interpretación, que será constitucional todo aquello que encuentre fundamento en ésta. De ahí que, las normas secundarias que derivan de tal normatividad, deben interpretarse en base a las disposiciones que en ésta se contienen por representar los valores tutelados y los derechos de los gobernados. Consecuentemente, para llevar a cabo una tarea interpretativa conforme con la Constitución y desentrañar su sentido y alcance debe estar basada en su esencia.
Por ello, la interpretación que se realiza en la ejecutoria, la cual no comparto, en mi concepto rebasa lo previsto en las normas constitucionales que regulan la justicia electoral, en las que como ha quedado de manifiesto, ordenan que el sistema de medios de impugnación debe estar basado en lo establecido en el ordenamiento invocado y en lo que establezca en la ley, regulación esta última, que no prevé que para la procedencia de algún medio de defensa deban agotarse previamente instancias legales de las contempladas en los estatutos de los partidos políticos o en cualquier otro ordenamiento partidario.
No es óbice a lo anterior, lo que se señala en la mayoritaria, en el sentido de que deben agotarse las instancias partidistas, cuando se establezca un procedimiento que garantice una adecuada defensa de los militantes y afiliados, y porque es un imperativo legal que los partidos prevean, en sus estatutos, los medios y procedimientos de defensa a favor de sus afiliados, pues como ha quedado señalado, el derecho de acceso a la justicia no debe ser obstaculizado con procedimientos extralegales, que impidan la impartición de una justicia pronta y expedita, en términos del artículo 17 de la Carta Magna. Además, como se desprende de los artículos Constitucionales y legales a que se ha hecho referencia, el legislador no sujetó para el acceso efectivo a la justicia, a los militantes o afiliados, al cumplimiento de requisitos de esa naturaleza, de ahí que imponer tal obligación condiciona en forma injustificada tal garantía constitucional.
Todo lo anterior, constituyen las razones torales que sustentan mi disenso con la resolución que se dicta en el presente juicio.
MAGISTRADO PRESIDENTE
JOSÉ FERNANDO OJESTO
MARTÍNEZ PORCAYO
MAGISTRADO MAGISTRADO
LEONEL CASTILLO JOSÉ LUIS DE LA PEZA
GONZÁLEZ
MAGISTRADO MAGISTRADO
ELOY FUENTES CERDA JOSÉ DE JESÚS OROZCO
HENRIQUEZ
MAGISTRADO
MAURO MIGUEL REYES ZAPATA
SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS
FLAVIO GALVÁN RIVERA